DEBATT: Riksrevisjonens beretning om revisjon av statsregnskapet for 2012 (pdf) konkluderer mellom annet med at «… til tross for satsingen på økt informasjonsdeling i statsforvaltningen de siste årene, er det fortsatt for tette skott mellom enkelte fagområder. Dette hindrer effektiv utnyttelse av tilgjengelig informasjon og fører til ulik behandling av informasjon som berører borgerne …» (s.18).
Offentlig forvaltning, eller offentlig byråkrati som det også kalles, har til alle tider samlet inn, systematisert og bearbeidet data for å skape best mulig grunnlag for beslutninger. Saksbehandlere som fatter vedtak eller utarbeider grunnlag for politiske beslutninger baserer seg på sin kompetanse, regelverket og de dataene som er tilgjengelig. Byråkratiet samler inn data som bearbeides før det produseres vedtak og dermed ny informasjon og data. Data er råvare, men også et produkt som kan gjenbrukes av andre i sin produksjon.
Riksrevisjonens rapport kan tolkes dit at det meste av dataproduksjonen til byråkratiet skjer til innvortes formål i den enkelte virksomhet eller fagområde: Å produsere beslutning i egen virksomhet uten tanke på at andre har bruk for de samme dataene – råvarene og produktet.
Årsakene til dette er mange, dels skyldes det regelverk, dels teknologi, men også mangel på rutiner for å vurdere om informasjonen faktisk kan og bør deles. Andre årsaker kan knyttes til en kultur som ikke er innrettet med tanke på deling, men en tradisjon for lukkede prosesser. Årsakene kan også ligge i manglende kompetanse om mulighetene for å åpne data for deling, men også manglende oversikt over egne og andres data. Dette ser vi gjennom at virksomhetene ikke er bevisste i forhold til hva dataelementene representerer og hvordan de henger sammen med andre dataelement, også kalt metadata – data om data.
Riksrevisjonen peker altså på at det er tette skott mellom enkelte fagområder. For egen regning kan det legges til at mange virksomheter heller ikke deler data internt i egen virksomhet, og ei heller med private virksomheter utenfor forvaltningen – såkalt åpne data.
Åpne data baner vei
Men trenden er heldigvis i ferd med å snu. I 2011 startet Difi og FAD et forsiktig initiativ for å bidra til at forvaltningen i større grad skulle dele åpne data med allmennheten på en strukturert og maskinlesbar måte. I 2011 talte vi 85 åpne datasett. Gjennom intensiv innsats i samarbeid med sentrale offentlige virksomheter kan vi nå telle nesten 1200 datasett.
Dette har gjort at Norge nå rangeres som nummer to i verden på The Web index (http://thewebindex.org/), fjerdeplass på Open census indeksen (fra The Knowledge Fundation) og femte plass i verden på the Open Data Barometer. Selv om disse resultatene tilsier at mange nå faktisk har gjort vurderinger som gjør at de kan dele sine data, så er det likevel en kjensgjerning at de virksomhetene som deler data ofte er de samme som er i stand til å utveksle data med andre virksomheter (offentlig og private). Gode eksempler er Statistisk sentralbyrå, Helsedirektoratet, Kulturrådet og Statens vegvesen.
I Norge er Brønnøysundregistrene på mange måter flaggskipet når det gjelder å forvalte data de har ansvaret for. De fleste dataelement i enhetsregisteret er gjort tilgjengelig som åpne data, og bare i november i fjor ble det registrert godt over en million oppslag på datasettet. Dette skyldes dels at dataene er tatt i bruk av utviklere som har laget nyttige apper og web tjenester. Dels at dataene benyttes til analyseformål (big data). Dette har medført at Norge rangeres som nummer to på Open corporate-indeksen (utarbeidet av Open corporates med støtte fra World bank institute) når det gjelder å dele data om virksomheter (jamfør også kronikken «Klar for dataalederen?» i Dagens Næringsliv 30.12 av Dominic Barton, global administrerende direktør i McKinsey & Company.)
I tillegg har nå Brønnøysundregistrene åpnet opp data om virksomheters underenheter, frivillighetsregisteret og partiregisteret. Grunnen til at de kan gjøre dette er at de har god oversikt over egne data og at de har gjort nødvendige vurderinger av dataene slik at de med pondus og trygghet kan dele dem på maskinlesbare formater med de som er interessert.
Det dreier seg om tilstrekkelig oversikt og kontroll
Dersom virksomhetene som er i front i tillegg hadde publisert mer informasjon om hva dataelementene i de ulike datasettene representerer og hvordan de henger sammen (såkalt metadata), vil det kunne bidra til at enda flere forstår hva dataene faktisk kan brukes til og at bruken blir enda større. Bare gjennom tilstrekkelig oversikt og kontroll på virksomhetens informasjon kan det gjøres nødvendige vurderinger av hvordan informasjonen eventuelt kan deles og sikres, med andre ord god informasjonsforvaltning (eller dataforvaltning om du vil).
Virksomheter som Brønnøysundregistrene og SSB har informasjonsforvaltning som kjerneoppgave. De går foran og er pionerer på veien mot en åpent og digital forvaltning. Men det finnes dessverre mange eksempler på at virksomheter ikke har slik oversikt og kontroll. Data er ikke tilstrekkelig beskrevet, det er ikke publisert for omverden hvilke data som behandles, det er ikke gjort tilstrekkelige vurderinger av hvem som kan få tilgang til dataene (f.eks. om de bør være helt åpent tilgjengelig for hvem som helst), at det ikke er laget gode definisjoner av begrepene som dataelementene representerer eller at beskrivelsene av dataene er strukturerte og maskinlesbare slik at andre kan få tilgang til dem via digitale grensesnitt. Dette medfører mellom annet en rekke registre som representerer det samme, men med ulik kvalitet og i verste fall forskjellsbehandling når dataene brukes til saksbehandling. Disse problemstillingene ble grundig belyst i Difi sin rapport om informasjonsforvaltning i offentlig sektor fra i fjor høst.
Tidstyver, byråkrati og åpenhet
Difi (og helt tilbake til tidligere Statskonsult) har pekt på behovet for at alle offentlige virksomheter forvalter informasjon på en god måte. Digitaliseringen av offentlig forvaltning må i større grad dreie seg om å forvalte informasjonen godt og derigjennom sørge for å gjenbruke data som allerede finnes.
Dersom det offentlige lykkes med dette, kan man oppnå at brukerne slipper å oppgi samme informasjon til ulike offentlige etater i kommunen og i staten – fordi byråkratiet deler data som allerede finnes seg imellom. Dette er en forenkling for brukerne sett opp i mot dagens situasjon, men også en mulighet for å forenkle og effektivisere selve byråkratiet.
I tillegg kan brukerne og pressen i større grad skaffe seg innsyn om offentlig virksomhet gjennom at data er tilgjengelig – dette vil ha betydning for demokratiet og tilliten til myndighetene. Men det betyr også at data kan deles med private som kan lage tjenester basert på dem – apper og portaler som er nyttige for folk flest og som kan skape vekst og næringsutvikling. Mckinsey offentliggjorde sin open data report i oktober. Denne viser et markedspotenisale på mellom 3 og 5 milliard dollar årlig, og da bare innenfor utvalgte sektorer (utdanning, transport, forbrukeradferd, elektrisitet, olje og gass, helse og forbruker økonomi).
Data i sentrum
Hva om byråkratiet i framtiden bare hentet inn data fra brukerne som ikke fantes noe sted i forvaltningen fra før, at alle vedtak og andre beslutninger var basert på gjenbruk av eksisterende data og at alle data som er vurdert som åpne ble publisert maskinlesbart på nettet? Hva om vi overlot til private å analysere og presentere disse dataene selv? Ville det kanskje også medføre at informasjon ble gjort tilgjengelig i langt flere kanaler? Resultatet kan bli at byråkratiet faktisk kan konsentrere seg om kjerneoppgavene sine – å sørge for at innbyggere og næringsliv får ivaretatt sine rettigheter og plikter.
Nøkkelen ligger uansett i at det offentlige setter data i sentrum gjennom at det brukes litt ressurser til å beskrive sine data og å vurdere hvordan de eventuelt skal sikres. Dette vil lede oss i retning av en åpnere forvaltning som samtidig er effektiv og en enklere hverdag for folk flest ved at de slipper å oppgi de samme dataene gang etter gang.
