– Hva er den grunnleggende årsaken til at IKT-moderniseringen i Nav til 3,3 milliarder kroner måtte stoppes?

Det var spørsmålet de folkevalgte i Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité ville ha svar på i fredagens høring.

– Det har jeg tenkt mye på, men jeg vet ikke om jeg har et godt svar, var det grunnleggende svaret fra arbeids- og velferdsdirektør Joakim Lystad.

Brukte 720 millioner
Moderniseringsprogrammet ble planlagt i tre år, startet opp desember 2012 og så stanset i oktober året etter.

Drøyt 720 millioner kroner var gått med da prosjektorganisasjonen ble avviklet.
Riksrevisjonen leverte en kritisk rapport om forholdene, og nå var ansatte, toppledelse og leverandører kalt inn på teppet til komiteen.

Grillet Steria
Det tok noen runder med spørsmål før årsakene kom for en dag.

I første omgang forsøkte komitéleder Martin Kolberg (Ap) & co. å finne ut hvilket strategisk ansvar IT-leverandør Steria kunne sitte med.

Selskapet har en avtale som totalt kan beløpe seg til opp mot 800 millioner kroner.

Høy risiko
Norgessjef Kjell Rusti svarte gang på gang at selskapet kun har operative oppgaver. Den største jobben var å ta over på IT-driften, som en slags vikarer når Nav-ansatte der ble satt på oppgaver i Moderniseringsprogrammet.

– Men her skal du svare uten å ta hensyn til oppdragsgiver. Som leder i et stort selskap med internasjonal kompetanse må du ha en mening om hva som gikk gæernt, spurte Helge Thorheim (Frp).

– Vi snakker om høye ambisjoner og mye som skulle utføres på én gang, kombinert med korte tidsfrister, våget Rusti seg på.

– Kompleksiteten var stor i en stor organisasjon, og det gir gjennomføringen høy risiko, svarte Steria-sjefen.

Uten ansvar
Komiteen stusset over at ingen av de mange IT-leverandørene i milliardprogrammet hadde noe ansvar.

– Vi valgte å ta ansvaret selv, forklarte Nav-direktør Lystad. I ettertid har man konkludert med at den jobben ble for stor.

– Nå vurderer vi å ha med eksterne krefter på strategiledelsen, sier han.
Og underveis i «grillingen» kom både han, utviklingsdirektør Ingunn Midttun Godal og konstituert IKT-direktør Kjersti Monland på flere årsaker til at Moderniseringsprogrammet ble avviklet og nå planlegges på nytt.

Glemte menneskene
I hovedsak dreier det seg om årsakene som Steria beskrev.

I tillegg la man for mye vekt på teknologien uavhengig av organisasjonen, kulturen og menneskene som skal bruke løsningene.

Det hører med til bildet at uførereformen ble et stressmoment. Den skulle bakes inn i ny felles saksbehandlingsløsning.

Fristen for uføreløsningen 1. januar 2015 var ikke absolutt da programmet ble planlagt, men ble underveis en konkret deadline. Da måtte man hive seg rundt, og ta det ut i eget prosjekt.

Kan doble tapet
Lystad la stor vekt på at Nav tar en rekke grep for å videreføre arbeidet for å komme i mål med moderniseringen av IKT-biten.

– Vi snakker om forsinkelser på åtte til ni måneder, sier han.

Det er også et mål å redusere tap av penger som er brukt.

Av 723,9 millioner kroner er mellom 110 og 170 millioner kroner gått tapt.

– Vi kan gjenbruke mye av det som er utviklet, men tapet kan blir dobbelt så stort som nå, varsler Nav-direktøren. Da har 340 millioner kroner gått i vasken.

Og han er klar på at det ikke er sikkert at det videre IKT-arbeidet kommer til å gå på skinner.

– Det blir nok mer støy og mer kritikk fra Riksrevisjonen de neste årene. Og vi kan ikke se bort fra at IKT-prosjekter blir stanset på ny, poengterte Joakim Lystad.

De første datamaskinene var voldsomt store. Det er kanskje derfor det har vært så vanskelig for ettertiden å ta skikkelig vare på dem. Et unntak er norske NUSSE (Norsk Universell Siffermaskin Selvstyrt Elektronisk) som var ferdig i 1953, som er utstilt ved Teknisk Museum i Oslo. Men dette var den gang tross alt en «ganske liten» datamaskin.

Mer kjent globalt er ENIAC (Electronic Numerical Integrator and Computer), som var verdens første programmerbare, elektroniske flerbruks-datamaskin da den var klar i 1946. Maskinen veide 27 tonn og dekket et areal på 167 kvadratmeter. Men i 1955 var det ikke lenger bruk for maskinen.

Det gigantiske systemet ble delt opp i 40 paneler som ble oppbevart i diverse lagerbygninger, ofte uten særlig gode forhold for bevaring. Senere har en del av panelene og andre komponenter blitt samlet og utstilt ved forskjellige museer, primært i USA. Men denne uken ble en største ENIAC-utstillingen av alle åpnet for allmenheten. Hele ni paneler er nå utstilt ved US Army’s Field Artillery Museum i Oklahoma.

Wired skriver at det hele startet i 2006 da Ross Perot, i Norge mest kjent som en tidligere presidentkandidat, bestemte seg for at han ville dekorere hovedkvarteret til Perot Systems med gjenstander fra datamaskinhistorien. Libby Craft, som er Perots direktør for spesielle prosjekter, fikk i oppdrag å finne gjenstandene. Hun fant da ut at noen av panelene hadde blitt fraktet til Fort Sill. Da hun tok kontakt med museet, fant kuratoren til sin store overraskelse verdens største samling med ENIAC-komponenter – i alt ni paneler lagret i anonyme trekasser som ikke hadde blitt åpnet på mange år.

Craft fikk låne åtte av panelene mot et løfte om å restaurere dem. Panelene var rustne på utsiden og manglet mange deler, men ved hjelp av en del kreative løsninger fikk de tilbake mye av den gamle glansen. Wired har flere detaljer om restaureringsjobben.

Les også: Hvem oppfant datamaskinen?

Maskinene ble utstilt i Perot-kontoret i 2007. Men nylig skulle bedriften, som nå eies av Dell, flytte til nye lokaler. Da fant man ut at tiden var inne for å returnere ENIAC-panelene til museet.

Der ble de utstilt i oktober, men museet har fortsatt arbeidet med å gjøre enhetene enda mer autentiske, blant annet ved å skaffe noen flere radiorør.

EDSAC
Men det er ikke bare ENIAC som har blitt tatt bedre vare på i det siste. Også en av Storbritannias første datamaskiner er i ferd med å gjenoppstå. For denne var utgangspunktet om mulig enda verre enn for ENIAC, men resultatet har på den annen side blitt ganske imponerende.

Maskinen, som heter EDSAC (Electronic Delay Storage Automatic Calculator) ble opprinnelig bygget og installert ved Cambridge University i 1949. Den ble erstattet av EDSAC 2 ni år senere.

Ifølge BBC News var det få deler igjen av maskinen og i utgangspunktet ingen konstruksjonstegninger tilgjengelig, så prosjekt som har gjenskapt maskinen har måtte forsøke å sette inn i tankegodset fra 1940-tallet under arbeidet, som er ledet av Andrew Herbert ved The National Museum of Computing i Milton Keynes nordvest for London.

I juni i år, omtrent tre år etter at prosjektet ble startet, ble diagrammer over maskinen gjenoppdaget.

Selv om gjenoppbyggingen av EDSAC foreløpig bare har kommet halvveis, ble den utstilt offentlig ved museet denne uken. Et noe ustødig opptak fra avdukingen vises i videoen nedenfor.

Målet til museet er å lage en fult fungerende kopi av EDSAC. Denne uken ble klokken som synkroniserer de ulike komponentene skrudd på. Nye deler vil bli montert og satt i drift etter hvert som de blir klare. Det er ventet at prosjektet vil være ferdig i slutten av 2015, fire år etter at det ble startet.

Difi har levert en rapport om samhandling (pdf) som er oppsiktsvekkende mangelfull og til dels urealistisk i sin tilnærming.

Norsk offentlig forvaltning er i dag preget av sterk sektorstyring, såkalte «siloer»», og svake samordningstiltak. Dette slår den ferske rapporten fra Difi fast – ikke spesielt overaskende og ikke spesielt nytt.

Behovet for bedre samordning er nå mer påtrengende enn noensinne, sier rapporten. En rekke utviklingstrekk underbygger dette:

«Befolkningen har stadig stigende forventninger til forvaltningen. De forventer å få skreddersydde, lett tilgjengelige og godt koordinerte tjenester og at forvaltningen står for en forsvarlig og samordnet myndighetsutøvelse», er en av de mange begrunnelsene rapporten legger til grunn for bedre samordning.

Bedre samordning er ikke noe nytt perspektiv, det finnes flere rapporter fra mange år tilbake i tid, som peker på behovet, og har foreslått tiltak, uten at vi har kommet nevneverdig videre i samordningen. Hvorfor? Fordi alle incitamenter drar i retning sektorisering – enhver sektor er seg selv nok; og nesten ingen belønner eller stimulerer samordning.

«Departementene er til for å gjøre statsrådene gode», som Difi-direktør Ingelin Killengreen sa det på Forvaltningskonferansen. Ministeransvar, budsjettprosesser, styringsformer, kultur, holdninger, etc – alt går i retning av sektorisering og ikke samordning.

Hva kan da gjøres?

Det er her den ferske Difi-rapporten blir både naiv og mangelfull.

Urealistisk
Tydeligere politisk lederskap for samordning, og endret budsjettprosess, er to av de tiltakene Difi-rapporten foreslår. Begge forslagene urealistiske i den forstand at ingen av delene vil skje. Det forutsetter – som Kristin Clemet sa i sitt innlegg på konferansen – en selvinnsikt hos politikerne om at samordning er problemet og at helhetstenkning er løsningen.

En slik selvinnsikt har de ikke, og vil de heller ikke få. Det har sammenheng med at ingen ting tyder på at prosessen i forbindelse med utarbeidelse av statsbudsjettet vil endres fra sektortenkning til helhetstenkning. Som Kristin Halvorsen sa «du blir ikke helt verken i media eller hos ansatte i eget departement dersom du taper budsjettkrigen».

«…praktiseringen av statens system for mål- og resultatstyring (støtter ikke) oppunder samordningsbehov i nevneverdig grad», skriver rapporten. Det må føre til endret styringsform overfor etatene (tildelingsbrev); endret kultur og holdninger, mobilitet mellom departementene og sektorene, er Difi-rapportens var på dette.

Alt dette er riktige og viktige tiltak, men som tar tid, og som ikke imøtekommer for bedre samordning nå. Tidligere forskning har også vist at tildelingsbrevene – fra departementer til underliggende etater – ikke fungerer som samordningskrav, til tross for at departementene for lengst er bedt om å innarbeide slike krav i sin styring overfor etatene.

En kuriositet i rapporten er at den benytter en hel side – og bistand fra jusprofessorene Eivind Smith og Jan Fridthjof Bernt – til å slå fast at det ikke er grunnlovsstridig å bedrive samordning i forvaltningen(!). Med andre ord må noen sentrale embetsmenn i forvaltningen åpenbart mene det er grunnlovsstridig – og samtidig overse det faktum at Stortingets oppgave er å drive kontroll med forvaltningen, og at den mest praktiske måte å gjøre det på er å forholde seg til den enkelte statsråd.

«Samordningsutfordringer må synliggjøres og løftes frem» foreslår rapporten. Ja, nettopp. Men det er urealistisk å tro at dette vil komme frem i byråkratiet selv. Det må utenforstående – som media og interesseorganisasjoner som Abelia og IKT Norge – gjøre. Samordningsproblemene kan ikke bli løst uten et ytre press fra omgivelsene..

Mangelfull
Rapporten utmerker seg – hvis det er det rette ordet – ved sine mangelfulle analyser av helt sentrale samordningsutfordringer:

Den drøfter ikke hvordan samordningen mellom forvaltningsnivåer, altså kommune og stat, skal foregå. Dette til tross for at dette av mange blir beskrevet som det viktigste spenningsforholdet i samhandlingsdebatten. Og til tross for at regjeringen har som sin store sak en kommunereform som forutsetter en endret og bedret samordning mellom stat og kommune. (Utelatelsen er begrunnet med at det ville være for omfattende og arbeidskrevende å få utredet dette nå; slik utredning vil ventelig komme senere).

Men problemet er her nå – og det er konkret:

Kommunesektoren – gjennom KS – har i et brev til KDM nylig pekt på manglende samhandling mellom stat og kommune i planleggingen av store IKT-prosjekter som berører kommunene; a-ordningen er ett av eksemplene. Statssekretær Paul Chaffey har i et foreløpig svar pekt på de strukturer som allerede foreligger for slik samordning, nemlig samordningsorganet SKATE hvor KommIT – som skal samordne kommunenes behov og krav når det gjelder IKT, er representert. Jeg tror Paul misser poenget fra KS – nemlig at de krever en samordning hvor kommunesektoren er en likeverdig partner i et samarbeid, ikke bare bli involvert for å bli orientert.

Overført til Difi-rapporten betyr dette to ting i form av mangelfull analyse:

Den drøfter ikke hvordan samhandling kan skape en maktforskyvning mellom samarbeidende parter, og at dette i seg selv er til hinder for samordning. Samtidig ser den ikke på hvordan en slik utfordring kan løses gjennom prosessuelle tiltak. Jeg har f.eks. beskrevet i en tidligere artikkel et spill-teoretisk resonnement, hvordan samhandling mellom tollvesenet og transportører gikk fra en total mangel på samhandling til det motsatte ved innføring av EDIFACT i sin tid, noe som førte til at samhandlingen mellom toll og næringslivet ble et mønster for hele Europa.

Det andre er at rapporten ikke drøfter hvor effektive horisontale samarbeidsforum som SKATE, eller uformelle nettverk, egentlig er. De referer til en i og for seg interessant modell som kalles «samordningsstigen», og at SKATE i den sammenheng har nådd nivå 2 i stigen. De fire nivåene er:

• Nivå 1: Dele informasjon
• Nivå 2: Utvikle felles problemforståelse (Veikartarbeid for bruk av felleskomponenter er antagelig en slik aktivitet)
• Nivå 3: Unngå å svekke andres måloppnåelse (gjennom tillitsskapende tiltak?)
• Nivå 4 Utvikle felles plan/tiltak (den egentlige samhandlingen?)

Utfordringen er åpenbart snarest mulig å nå nivå 4 hvor enhetene samarbeider om felles strategi/planer på tvers av sektorer for å oppnå synergieffekter til fordel for fellesskapet. Det må skje gjennom tillitsskapende tiltak (nivå 3) hvor den enes gevinst ikke oppleves som den andres tap. Det er lang vei dit. Hvordan nå det nivået? Om det tier rapporten.

Rapporten vier mye plass til digitalisering som drivkraft for samordning. «For å hente samordningsgevinster av digitalisering… må forvaltningen samordne seg». Og sier samtidig at det er blitt mer vanlig å tenke digitalisering av hele saksbehandlingsprosesser som kan involvere tjenester og informasjon fra andre enheter. (En rekke andre formuleringer finnes i rapporten om digitaliseringens velsignelse og bidrag til samordning), og de sier «Dette stiller krav til en forvaltningsutvikling som legger bedre til rette for samordningshensynet».

Her mangler mye i drøftingen. For eksempel hva er digitalisering?

• Det er først og fremst harmonisering av lover, regelverk og begrepsharmonisering på tvers av sektorer og ansvarsområder. Det er i første rekke en utfordring for lovgiver, altså politikerne.
• Det er dernest en harmonisering av tverrsektorielle arbeidsprosesser og informasjonsflyt. I dette kommer eierskap, forvaltning og drift av informasjon som flyter på tvers av sektorer – et til nå uavklart problemområde.
• I tillegg kommer evne og vilje til kunnskaps- og informasjonsdeling – et holdningsspørsmål.

Det kan synes som rapporten oppfatter «digitalisering» kun som teknologi og bruk av standarder og felleskomponenter. Det er langt mer enn det. De fleste IKT-baserte samhandlingsprosjekter strander nettopp pga. manglende harmonisering av begreper og regler.

Dersom en ser på de store samordningsområdene i offentlig sektor i dag, som helse, Nav og politi, kan en med god grunn si at digitaliseringen hemmer og ikke fremmer samordninger, den graver seg stadig dypere ned i siloene, og vanskeliggjør dag for dag fremtidig samordning.

Det er en stor svakhet at Difi-rapporten ikke adresserer og drøfter dette samordningsperspektivet.

Samordning av hva – og av hvem?
Det viktigste forslaget til bedre samordning som rapporten kommer frem med er mulighetene for sterkere samhandlingsfullmakter til enkeltdepartementer og direktorater, ifølge pressemeldingen fra Difi.

I selve rapporten knyttes dette til å utvide den rollen som Statsministerens kontor (SMK) har som prosessovervåker. Men det nevnes også at SMK kan ta en aktiv og intervenerende rolle overfor fagdepartementene. Problemet her er at hverken SMK eller fagdepartementene ønsker en slik rolle. Riktignok hadde Regjeringen under Stoltenberg II-regjeringen en samordningsminister, men Kristin Clemet opplyste under Forvaltningskonferansen at hun hadde spurt Karl Eirik Schjøtt-Pedersen: Driver du samordning eller konfliktløsning? Hans svar var: Konfliktløsning.

Det er rett og slett ikke grunnlag for sterkere styring fra SMK overfor fagdepartementene, og Difi-rapporten gir ingen argumenter for at dette skal bli annerledes. Forslaget om sterkere samordningsfullmakter blir i rapporten stående i løse lufta uten nærmere begrunnelse av hva dette innebærer, hvem som skal ha disse fullmaktene, eller hvilken effekt det vil ha.

Den gjenstridige samhandlingen
Difi-rapporten har adoptert et nytt begrep: «wicked problems» som de oversetter med «gjenstridige problemer». Begrepet er ikke nytt, men kjent fra strategilitteraturen fra flere år tilbake. Difi-rapporten sier at begrepet kjennetegnes ved at nye problemer som oppstår involverer flere sektorer og er vanskelig å dele opp i avgrensede ansvarsområder – ergo blir samhandling vanskeliggjort.

Dette er en snever definisjon av «wicked problems». Det sentrale i begrepet er at omgivelsene endrer seg raskt og uforutsigelig og at tradisjonelle teknikker for å håndtere dette, ikke er relevante og gode nok. (se for øvrig min artikkel om sentrale omgivelsesfaktorer som påvirker offentlig sektor.) Det er ikke nødvendigvis at endringene er komplekse, men at de utfordrer aktørenes egne agendaer.

Og det er her utfordringen ligger: Kravene til samordning kommer fra utviklingstrekk i omgivelsene, og som i sin tid i første rekke utfordrer offentlige aktørers (også personers) interne agendaer.

Allerede i 2006 pekte daværende Statskonsult på at påvirkning fra eksterne faktorer kan føre til en differensiert og sektoriell politikk som går på tvers av kollektiv og samordnet handling. En kan ikke møte eksterne utfordringer med kun interne tiltak. OECD sier om dette:

”(forvaltningspolitikk) er å organisere offentlig sektor på en måte som muliggjør tilpasninger til endringer i samfunnsmessige behov, uten at hensynet til helhet eller demokratiske og forvaltningsmessige verdier går tapt. Regjeringer med fornyelse på dagsorden må være lydhøre for ulike gruppers forventninger og behov. Men når offentlige tjenester blir differensierte og fragmenterte, vil dette kunne redusere kapasiteten til kollektiv handling. Nye tilnærminger innenfor offentlig ledelse og administrasjon må omfatte mer enn rapportering og kontraktstyring. Å kople samfunnsmessige interesser til enkeltpersoners motiver og verdier må gis fornyet oppmerksomhet.”

Poenget er at «gjenstridige problemer» – for å bruke den norske betegnelsen – ikke løses ved kun å se det interne perspektivet; det er omgivelsesfaktorene selv som må trekkes inn i problemløsningen. Med andre ord hvordan kan innbyggere og næringsliv være premissgivere for bedret samordning?

Samhandlingsproblemer løses ved å se utover. Ikke innover.

Difi-rapporten skal nå brukes som kunnskapsgrunnlag i programmet for bedre styring og ledelse i staten som settes i gang av Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Det hadde vært ønskelig med et både bredere og bedre kunnskapsgrunnlag.

Windows 10 ble vist frem i september, men da i ganske begrenset form, foran en liten samling bestående av journalister og bransjefolk. Microsoft gav ikke noe dypdykk i operativsystemets funksjonalitet, og fokuserte mest på et lite utvalg nye elementer.

Deretter ble det mulig for alle som ønsket det å laste Windows 10 ned og prøvekjøre det fritt. Microsoft legger også opp til at det skal gis flest mulig tilbakemeldinger på funksjoner eller forbedringer man ønsker å se.

Forslagene har vært mange, og i etterkant har selskapet også snakket litt mer for sine planer for Windows 10, blant annet hvordan systemet skal bli mer relevante for bedrifter.

Nå skriver The Verge at Microsoft planlegger et nytt, større og mer omfattende event i januar, der operativsystemet skal diskuteres i mer detalj.

Arrangementet skal være mer rettet mot «folk flest», med mye mer informasjon om grensesnittet og øvrige funksjoner.

Det er blant annet et element av Windows 10 kalt Continuum, som skal gjøre det lettere å jobbe på hybridmaskiner som Surface Pro. Dette har ikke Microsoft snakket så mye om siden den opprinnelige kunngjøringen.

Man regner også med at Microsoft vil diskutere potensialet for felles plattform for applikasjoner: Det skal tross alt bli mye mer sammenkobling mellom de forskjellige plattformene med Windows 10, enten det er pcer, nettbrett, mobiler eller spillkonsoller. Mer detaljert informasjon om hvordan Windows 10 vil fremstå på mobiler, for eksempel, er noe man forventer å se på eventet.