De offentlige registrene samler nok informasjon om oss til at ulike etater automatisk kan tilby tjenester vi ønsker eller har krav på.

En slik utvikling bremses blant annet av den store mengden gamle datasystemer som må snakke med de nye. I tillegg mangler vi en overordnet plan for digital effektivisering.

– Forstår for lite

– Informasjon er noe av det mest verdifulle vi har i norsk offentlig forvaltning. Likevel er data innelåst i en mengde separate systemer, sier Terje Grimstad. Han er daglig leder i Karde AS og har ledet forskningsprosjektene Semicolon og Semicolon II.

Årsaken til at systemene ikke samhandler, er mange år med desentralisert IT og doble utviklingsprosjekter. Mange offentlige etater har også enheter med forskjellige tilnærminger til infrastruktur og innkjøp. I tillegg har mange prosjekter rett og slett slått feil.

– Informasjonen må være tilpasset slik at den blir forståelig og tilgjengelig for datamaskiner. Da trenger vi helt andre systemer enn vi har i dag, sier Grimstad. Han er ikke imponert over etatslederes vilje til å ta tak i disse tingene.

– Vi kommer ikke til å få det til uten at etatslederne forstår betydningen av informasjonsteknologi for å bedre de nåværende prosessene, og hva som er nødvendig for å få det til. Denne forståelsen er veldig varierende i dag. Politikerne kan også lite om dette, sier Grimstad.

Etterlyser en plan

Bedre elektronisk samhandling på tvers anses som viktig for å effektivisere offentlig sektor. Forskerne har sett etter årsakene til at målene ikke nås. De har også levert metoder og løsninger for å øke evnen til samhandling.

– Offentlig sektor er en informasjonsfabrikk. Den samler inn informasjon, genererer informasjon, bruker informasjonen til å ta beslutninger, og gjør informasjon tilgjengelig for oss innbyggere, sier Grimstad.

Han etterlyser en overordnet plan for moderniseringen av informasjonshåndtering for å få fart i sakene. Med 428 kommuner, 19 fylker og en hærskare av andre offentlige etater, blir det fort slik at hver sitter på sin egen tue og utvikler egne systemer. Da blir det vanskelig å utveksle data.

Felles begrepsbruk er for eksempel viktig for å få systemene til å snakke sammen. Dette var fokus i Semicolon fra 2007 til 2010.

Nav og Skatteetatens definisjon av lønn

– Ta for eksempel ordet «lønn». Det betyr noe annet for Nav enn for Skatteetaten, og det finnes kanskje 130 forskjellige ord rundt lønn i offentlig sektor. Når den ene etaten ikke vet hva den andre legger i ordet, blir det vanskelig å utveksle informasjon. Folk som snakker sammen, kan forklare dette, men når datamaskiner skal gjøre mer av jobben, er det viktig at de vet nøyaktig hva begrepene betyr. Det er en krevende øvelse, sier Grimstad.

IT-systemene må også ha de ulike juridiske definisjonene innebygd.

I tillegg er det nødvendig å legge inn forbindelsene mellom de ulike dataene. På fagspråket kalles dette lenkede, åpne data.

Når barnehageplassen kommer av seg selv

En trend innen denne forskningen nå er såkalte livssituasjonstjenester. Dette har aldri blitt realisert i særlig grad i Norge. Men Skatteetaten samarbeidet med forskerne i Semicolon om prosjektet e-dialoger. Det tok for seg elektronisk kommunikasjon mellom forvaltningen og folket knyttet til forskjellige begivenheter i livet.

La oss si at noen dør. En rekke aktører skal da inn i bildet, som politi, helsevesen, folkeregister, gravferdskonsulenter og kirke. Hadde aktørene samarbeidet om det de leverer, ville tjenestene til folket blitt bedre.

– Skal du søke barnehageplass i Norge, finner du kanskje søknadsskjemaet på nettet, men all behandling etter at søknaden er sendt, skjer manuelt. Fysiske brev sendes frem og tilbake. Det er helt borti natta og ekstremt ressurskrevende å holde på sånn i 2014, sier Grimstad.

– Ofte kan regelverk automatiseres, for eksempel slik at tilbudet om foreldrepenger eller barnehageplass kommer av seg selv. Kanskje systemet kan vise deg barnehagene i nærområdet, og la deg oppgi hvilken du foretrekker. Det burde ikke være nødvendig å søke om tjenester vi har krav på eller ønsker. Informasjonen om oss ligger rundt omkring i ulike offentlige registre, sier Grimstad.

Skatteetaten best i klassen

Prosjektlederen skryter av Skatteetaten, som han mener er best i klassen til digital effektivisering og samhandling. Det er blant annet fordi etaten er god til å se framover og skaffe seg økonomisk handlefrihet fra departementet.

– I løpet av årene vi har samarbeidet med dem, har de etablert en egen organisasjonsenhet som jobber systematisk med informasjonshåndtering. De har blitt veldig bevisste på informasjonen de har, og hvordan den beskrives, lagres og brukes, sier Grimstad.

Pådriver

Arne Thorstensen er rådgiver i Innovasjons- og utviklingsavdelingen i Skatteetaten og har vært leder i styringsgruppen for Semicolon. Han sier at prosjektet har vært en pådriver for samhandling på tvers i forvaltningen.

– Jeg er enig i at det trengs en overordnet plan for hvordan den samlede digitale løsningen skal se ut for forvaltningen, sier han.

Det er Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) som sitter i førersetet for disse prosessene. Ifølge Thorstensen har Semicolon bidratt med å peke ut områder som trenger økt oppmerksomhet. – Problemet er å få til en styringsmodell for det som skal på plass, sier han.

Han syns dagens departementsstruktur er en dårlig modell for å sikre løsninger på tvers. 

– Dagens styringsmodell hemmer utviklingen av sektorovergripende prosesser hvor sluttbrukernes verdikjeder settes i sentrum, sier Thorstensen.

Mangler politisk trykk

Helt stille står det likevel ikke. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har satt temaene på dagsordenen, blant annet gjennom kommunereformen. Difi og Brønnøysundregistrene har etablert samarbeidsrådet Styring og koordinering av tjenester i e-forvaltningen (Skate). 

Thorstensen mener det kan være bra å åpne opp forvaltningen slik at tjenester kan komme av seg selv. Utfordringen er likevel mer enn teknologisk. Personvern, sikkerhet og jus må også tas hensyn til. 

– Ansvar og leveranser må synkroniseres i tverrgående prosesser. I dag mangler dessuten det store politiske trykket, sier Thorstensen.

For forskerne bak Semicolon er planen å jobbe videre med løsninger av typen livsløpstjenester. Erfaringene fra prosjektet danner grunnlag for et prosjektforslag til EU-programmet Horizon 2020, med arbeidstittel «Cloud-based public cross-border platform sensor and life-event management».

At det er mykje vind og vêr på Vestlandet er både opplese og vedteke. Men rettar vi bakar for smed når vi gir klimaendringane skulda for dei stadige oppslaga om fjøs som går i elva, kjellarar fulle av vatn og bustadfelt råka av skred eller steinsprang?

Ifølgje Halvor Dannevig frå Vestlandsforsking kan mykje tyde på det:

– Vi har gått gjennom ti nyare naturskadehendingar i dei fire vestlandsfylka. Sju eller åtte av desse kunne ha vore unngått eller i alle fall fått redusert skadeomfang om ein hadde tatt tilstrekkeleg omsyn til lokalt kjende risikofaktorar, seier han.

Tap av liv og materielle skadar

Blant hendingane Dannevig og kollegaene har analysert, er jordskredet på Hatlestad i Bergen i 2005, sørpeskredet i Tuftadalen i Balestrand i 2011, flaumskred på Voss og i Stryn under ekstremvêret «Loke» i 2005 og stormflo i Eid sentrum i Nordfjordeid under orkanen «Dagmar» i 2011.

Både på Hatlestad og i Tuftadalen gjekk liv tapt, medan dei andre hendingane forårsaka til dels store materielle skadar.

– Vi har forsøkt å finne ut kva desse naturskadehendingane skuldast. Ligg det klimaendringar bak? Viser stadene vi bygger på at vi har akseptert ein viss risiko ved det klimaet vi har i dag? Eller handlar det heller om dårleg planlegging eller ditto gjennomføring av planane? spør Dannevig.

Uventa jordskred

– Og kva har de funne ut?

– Den einaste hendinga som står fram som heilt uventa, er jordskredet på Hatlestad terrasse i Bergen. Hendinga var knytt til ei nedbørsmengd og ein nedbørsintensitet ein knappast ser kvart hundreår. I dei fleste andre eksempla har det eksistert lokal kunnskap om naturfare i byggjeområda.

• Les også: Fann ny og eksplosiv jordskredtype

Dannevig trekker blant anna fram eit jordskred på Brekkereino i Voss kommune i 2005, der 60 menneske vart evakuerte.

– Dette bustadfeltet vart etablert i eit område der tekniske fagfolk frå kommunen sjølv peikte på «det usedvanleg vanskelege terrenget». Likevel vart ikkje skredfare særskilt tematisert då reguleringsplanen for området vart forma ut tidleg på 1970-talet.

– Det vart heller ikkje gjennomført noka systematisk kartlegging av historiske skred i området som det fanst lokal kunnskap om, seier Dannevig.

Kalkulert risiko?

Eit anna eksempel er frå Sokndal i Rogaland, der elva Sokna og sideelvene fleire gonger har oversvømt kommunesenteret Hauge og andre tettstader. I 2010 gjorde ein flaum omfattande skade på bygg, kommunale vegar og annan infrastruktur. 29 hus vart isolerte i fleire dagar.

– Denne flaumen råka bygg som er oppførte i regulerte bustadområde der flaum ikkje er tatt omsyn til i arealplanane til kommunen. Sidan det er historisk dokumentert at her er det flaum jamleg, kan det vanskeleg forklarast på annan måte enn at kommunen og utbyggarane har valt å ta ein kalkulert risiko, meiner Dannevig.

Han fortel at flaum først har blitt tatt omsyn til i kommunedelplanane i Sokndal etter at lovkrava til sikker byggegrunn vart skjerpa inn i 2008. Sokndal kommune held fram med å regulere areal til bustader i flaumområde, men no med krav om heving av byggegrunn.

Bygger i risikosoner

– Dette er berre eit av fleire døme på at ein bygger i risikosoner fordi ein ser det som viktig å ta i bruk areal, fortel Dannevig.

– I kva grad trur du eksempla frå Vestlandet er relevante også for resten av Noreg?

– Det er openbert at dette også kan gjelde andre delar av landet, til dømes i Gudbrandsdalen, der ein har hatt ei rekke flaumskredhendingar dei siste åra. Først dei siste åra har ulike statlege organ – Statens vegvesen og Jernbaneverket – og kommunane begynt å samarbeide om førebyggingstiltak.

Må systematisere lokal kunnskap

Forskarane har også konkludert med at gjennomføring og etterleving av arealplanar og byggeplanar har hatt liten innverknad på skadeomfang. Det er altså sjølve planarbeidet som i mange tilfelle er for dårleg.

– I sju av dei ti undersøkte eksempla, var ikkje skred- eller flaumfare tematisert i det heile tatt i kommuneplanar eller byggesaksutgreiing, sjølv om det i fleire tilfelle eksisterte lokal kunnskap om slik risiko.

Etter endringar i plan- og bygningslova i 2008 er kommunane no pålagde å utføre risiko- og sårbarheitsanalysar i samband med arealplanlegging. Det heiter at «analysen skal vise alle risiko- og sårbarhetsforhold som har betydning for om arealet er egna til utbyggingsformål».

Eksterne konsulentar

– Desse analysane er tenkt å nettopp skulle inkludere lokal kunnskap. Problemet er at dei ofte vert utførte av eksterne konsulentar utan tilknyting til kommunen eller detaljert kjennskap til det geografiske området.

– Ei ekstra utfordring er at det finst skredvariantar og flaumtypar som ikkje vert fanga opp av dei automatisk genererte farekarta til Noregs vassdrags- og energidirektorat (NVE).

Dannevig foreslår derfor at medverknadsprosessane i samband med arealplanlegging – som offentlege høyringar og opne møte – også vert nytta til å hente inn lokal kunnskap om naturrisiko.

– Dette forslaget kom eigentleg frå Naustdal, der lokal kunnskap om sørpeskredfare førte til viktige endringar i utbygginga av eit bustadområde. Denne naturfaren var ikkje fanga opp i planarbeidet.

Hjelpemiddel for kommunane

Ifølgje Dannevig er det også viktig at kommunane gjer eit godt forarbeid før dei hyrer inn eksterne konsulentar. Forskarkollegaene Asbjørn Rune Aa og Stein Bondevik ved Høgskulen i Sogn og Fjordane har derfor utvikla ein rettleiar som summerer opp kva kommunane sjølve kan gjere for å bidra til betre vurdering av skredfare i sine område.

– Elles finst det også nokre hol i ansvarsområda når det gjeld havnivåstiging og overvatn. NVE «eig» flaum og skred, men ingen statleg etat har overordna ansvar for å førebygge skade som følgje av havnivåstiging eller overvatnskadar på grunn av auka nedbør, seier Dannevig.

• Les også: Så sårbar er din kommune

Ei ny byggteknisk forskrift frå 2010 krev at havnivåstiging skal kartleggast, men ifølgje Dannevig lempar dei fleste kommunane i dag dette ansvaret vidare over på utbyggarane. 

Eksempel på lovbrot

Fem av hendingane Dannevig og kollegaene har studert, fann stad i område utan reguleringsplan. Der er det i praksis berre gjennom byggesaksbehandlinga at ein kan avdekke naturfare.

– Eg trur vi kan seie med rimeleg grad av tryggleik at utbygging utan føregåande planprosess gir større sjanse for framtidig naturskade. Det er difor avgjerande at kommunane tek seg bryet med å avklare naturfare i overordna planar – altså i arealplanen til kommunen, seier Dannevig.

Fleire av husa som vart skadde i dei analyserte eksempla, vart oppførte då reguleringa av plan- og byggesaker var langt svakare enn i dag.

– Likevel ser vi at i tre av tilfella, var ikkje plan og byggesak i samsvar med gjeldande lovverk då utbygging vart utført. Elles ser vi nok ein generell tendens til at eldre byggeprosjekt ofte var i samsvar med den tidlegare relativt svake lovgivinga.

– Lov tilpassa klimaet

– Kva kan vi så seie om det regelverket vi har i dag?

– Dei fleste av dei naturskadehendingane vi har studert, kunne ha vore unngått om ein hadde lagt til grunn det regelverket vi har i dag. Ein kan altså seie at den plan- og bygningslova vi har no, er tilpassa det klimaet vi har no.

– Sjølv om vi ganske sikkert veit at klimaendringane vil føre til fleire flaum- og skredhendingar, er det jo usikkert om vi får ein høgare risiko for naturskade. Det kjem jo an på kor godt vi planlegg framover og på evna til å sikre eksisterande busetnad, seier Dannevig.

Relevant for lokalforvaltinga

Ein som truleg er meir oppteken enn dei fleste av å redusere risikoane for naturskade, er Haavard Stensvand. Han er fylkesberedskapssjef i Sogn og Fjordane, eit av dei mest rasutsette fylka i landet, og ønsker meir forsking på lokal klimatilpassing hjarteleg velkomen.

– Skrekkscenarioet for oss er jo at det skal bli sett i verk mykje forsking som ikkje har relevans for lokalforvaltinga. Klimatilpassing i praksis skjer først og fremst gjennom vedtak i lokalforvaltinga, og då er det viktig at vi er med og kan påverke kunnskapsdanninga slik at forskinga kjem med funn som er relevante for oss, seier han.

Stensvand meiner at denne forskinga langt på veg stadfestar at det har vore rett av Fylkesmannen å ha ein streng praksis i oppfølginga av planarbeidet til kommunane.

Motsegn mot planar

– Fylkesmannen i Sogn og Fjordane går til motsegn mot planar når det ikkje er gjort analysar av risiko og sårbarheit i dei områda som er aktuelle for utbygging, eller når kvaliteten på analysen er mangelfull.

– Vi har òg vore veldig tydelege på at ein risiko- og sårbarheitsanalyse må omfatte ei vurdering av kva konsekvensar eit endra klima vil kunne gi, og vi har brukt motsegn når det ikkje har vore gjort.

– Vi ser elles at prosjektet er viktig for å skape auka medvit om risikofaktorane. Vi får fleire og meir gjennomanalyserte erfaringar å byggje på og meir kunnskap som Fylkesmannen kan bidra til å formidle vidare til kommunane, meiner han.