Difi har levert en rapport om samhandling (pdf) som er oppsiktsvekkende mangelfull og til dels urealistisk i sin tilnærming.

Norsk offentlig forvaltning er i dag preget av sterk sektorstyring, såkalte «siloer»», og svake samordningstiltak. Dette slår den ferske rapporten fra Difi fast – ikke spesielt overaskende og ikke spesielt nytt.

Behovet for bedre samordning er nå mer påtrengende enn noensinne, sier rapporten. En rekke utviklingstrekk underbygger dette:

«Befolkningen har stadig stigende forventninger til forvaltningen. De forventer å få skreddersydde, lett tilgjengelige og godt koordinerte tjenester og at forvaltningen står for en forsvarlig og samordnet myndighetsutøvelse», er en av de mange begrunnelsene rapporten legger til grunn for bedre samordning.

Bedre samordning er ikke noe nytt perspektiv, det finnes flere rapporter fra mange år tilbake i tid, som peker på behovet, og har foreslått tiltak, uten at vi har kommet nevneverdig videre i samordningen. Hvorfor? Fordi alle incitamenter drar i retning sektorisering – enhver sektor er seg selv nok; og nesten ingen belønner eller stimulerer samordning.

«Departementene er til for å gjøre statsrådene gode», som Difi-direktør Ingelin Killengreen sa det på Forvaltningskonferansen. Ministeransvar, budsjettprosesser, styringsformer, kultur, holdninger, etc – alt går i retning av sektorisering og ikke samordning.

Hva kan da gjøres?

Det er her den ferske Difi-rapporten blir både naiv og mangelfull.

Urealistisk
Tydeligere politisk lederskap for samordning, og endret budsjettprosess, er to av de tiltakene Difi-rapporten foreslår. Begge forslagene urealistiske i den forstand at ingen av delene vil skje. Det forutsetter – som Kristin Clemet sa i sitt innlegg på konferansen – en selvinnsikt hos politikerne om at samordning er problemet og at helhetstenkning er løsningen.

En slik selvinnsikt har de ikke, og vil de heller ikke få. Det har sammenheng med at ingen ting tyder på at prosessen i forbindelse med utarbeidelse av statsbudsjettet vil endres fra sektortenkning til helhetstenkning. Som Kristin Halvorsen sa «du blir ikke helt verken i media eller hos ansatte i eget departement dersom du taper budsjettkrigen».

«…praktiseringen av statens system for mål- og resultatstyring (støtter ikke) oppunder samordningsbehov i nevneverdig grad», skriver rapporten. Det må føre til endret styringsform overfor etatene (tildelingsbrev); endret kultur og holdninger, mobilitet mellom departementene og sektorene, er Difi-rapportens var på dette.

Alt dette er riktige og viktige tiltak, men som tar tid, og som ikke imøtekommer for bedre samordning nå. Tidligere forskning har også vist at tildelingsbrevene – fra departementer til underliggende etater – ikke fungerer som samordningskrav, til tross for at departementene for lengst er bedt om å innarbeide slike krav i sin styring overfor etatene.

En kuriositet i rapporten er at den benytter en hel side – og bistand fra jusprofessorene Eivind Smith og Jan Fridthjof Bernt – til å slå fast at det ikke er grunnlovsstridig å bedrive samordning i forvaltningen(!). Med andre ord må noen sentrale embetsmenn i forvaltningen åpenbart mene det er grunnlovsstridig – og samtidig overse det faktum at Stortingets oppgave er å drive kontroll med forvaltningen, og at den mest praktiske måte å gjøre det på er å forholde seg til den enkelte statsråd.

«Samordningsutfordringer må synliggjøres og løftes frem» foreslår rapporten. Ja, nettopp. Men det er urealistisk å tro at dette vil komme frem i byråkratiet selv. Det må utenforstående – som media og interesseorganisasjoner som Abelia og IKT Norge – gjøre. Samordningsproblemene kan ikke bli løst uten et ytre press fra omgivelsene..

Mangelfull
Rapporten utmerker seg – hvis det er det rette ordet – ved sine mangelfulle analyser av helt sentrale samordningsutfordringer:

Den drøfter ikke hvordan samordningen mellom forvaltningsnivåer, altså kommune og stat, skal foregå. Dette til tross for at dette av mange blir beskrevet som det viktigste spenningsforholdet i samhandlingsdebatten. Og til tross for at regjeringen har som sin store sak en kommunereform som forutsetter en endret og bedret samordning mellom stat og kommune. (Utelatelsen er begrunnet med at det ville være for omfattende og arbeidskrevende å få utredet dette nå; slik utredning vil ventelig komme senere).

Men problemet er her nå – og det er konkret:

Kommunesektoren – gjennom KS – har i et brev til KDM nylig pekt på manglende samhandling mellom stat og kommune i planleggingen av store IKT-prosjekter som berører kommunene; a-ordningen er ett av eksemplene. Statssekretær Paul Chaffey har i et foreløpig svar pekt på de strukturer som allerede foreligger for slik samordning, nemlig samordningsorganet SKATE hvor KommIT – som skal samordne kommunenes behov og krav når det gjelder IKT, er representert. Jeg tror Paul misser poenget fra KS – nemlig at de krever en samordning hvor kommunesektoren er en likeverdig partner i et samarbeid, ikke bare bli involvert for å bli orientert.

Overført til Difi-rapporten betyr dette to ting i form av mangelfull analyse:

Den drøfter ikke hvordan samhandling kan skape en maktforskyvning mellom samarbeidende parter, og at dette i seg selv er til hinder for samordning. Samtidig ser den ikke på hvordan en slik utfordring kan løses gjennom prosessuelle tiltak. Jeg har f.eks. beskrevet i en tidligere artikkel et spill-teoretisk resonnement, hvordan samhandling mellom tollvesenet og transportører gikk fra en total mangel på samhandling til det motsatte ved innføring av EDIFACT i sin tid, noe som førte til at samhandlingen mellom toll og næringslivet ble et mønster for hele Europa.

Det andre er at rapporten ikke drøfter hvor effektive horisontale samarbeidsforum som SKATE, eller uformelle nettverk, egentlig er. De referer til en i og for seg interessant modell som kalles «samordningsstigen», og at SKATE i den sammenheng har nådd nivå 2 i stigen. De fire nivåene er:

• Nivå 1: Dele informasjon
• Nivå 2: Utvikle felles problemforståelse (Veikartarbeid for bruk av felleskomponenter er antagelig en slik aktivitet)
• Nivå 3: Unngå å svekke andres måloppnåelse (gjennom tillitsskapende tiltak?)
• Nivå 4 Utvikle felles plan/tiltak (den egentlige samhandlingen?)

Utfordringen er åpenbart snarest mulig å nå nivå 4 hvor enhetene samarbeider om felles strategi/planer på tvers av sektorer for å oppnå synergieffekter til fordel for fellesskapet. Det må skje gjennom tillitsskapende tiltak (nivå 3) hvor den enes gevinst ikke oppleves som den andres tap. Det er lang vei dit. Hvordan nå det nivået? Om det tier rapporten.

Rapporten vier mye plass til digitalisering som drivkraft for samordning. «For å hente samordningsgevinster av digitalisering… må forvaltningen samordne seg». Og sier samtidig at det er blitt mer vanlig å tenke digitalisering av hele saksbehandlingsprosesser som kan involvere tjenester og informasjon fra andre enheter. (En rekke andre formuleringer finnes i rapporten om digitaliseringens velsignelse og bidrag til samordning), og de sier «Dette stiller krav til en forvaltningsutvikling som legger bedre til rette for samordningshensynet».

Her mangler mye i drøftingen. For eksempel hva er digitalisering?

• Det er først og fremst harmonisering av lover, regelverk og begrepsharmonisering på tvers av sektorer og ansvarsområder. Det er i første rekke en utfordring for lovgiver, altså politikerne.
• Det er dernest en harmonisering av tverrsektorielle arbeidsprosesser og informasjonsflyt. I dette kommer eierskap, forvaltning og drift av informasjon som flyter på tvers av sektorer – et til nå uavklart problemområde.
• I tillegg kommer evne og vilje til kunnskaps- og informasjonsdeling – et holdningsspørsmål.

Det kan synes som rapporten oppfatter «digitalisering» kun som teknologi og bruk av standarder og felleskomponenter. Det er langt mer enn det. De fleste IKT-baserte samhandlingsprosjekter strander nettopp pga. manglende harmonisering av begreper og regler.

Dersom en ser på de store samordningsområdene i offentlig sektor i dag, som helse, Nav og politi, kan en med god grunn si at digitaliseringen hemmer og ikke fremmer samordninger, den graver seg stadig dypere ned i siloene, og vanskeliggjør dag for dag fremtidig samordning.

Det er en stor svakhet at Difi-rapporten ikke adresserer og drøfter dette samordningsperspektivet.

Samordning av hva – og av hvem?
Det viktigste forslaget til bedre samordning som rapporten kommer frem med er mulighetene for sterkere samhandlingsfullmakter til enkeltdepartementer og direktorater, ifølge pressemeldingen fra Difi.

I selve rapporten knyttes dette til å utvide den rollen som Statsministerens kontor (SMK) har som prosessovervåker. Men det nevnes også at SMK kan ta en aktiv og intervenerende rolle overfor fagdepartementene. Problemet her er at hverken SMK eller fagdepartementene ønsker en slik rolle. Riktignok hadde Regjeringen under Stoltenberg II-regjeringen en samordningsminister, men Kristin Clemet opplyste under Forvaltningskonferansen at hun hadde spurt Karl Eirik Schjøtt-Pedersen: Driver du samordning eller konfliktløsning? Hans svar var: Konfliktløsning.

Det er rett og slett ikke grunnlag for sterkere styring fra SMK overfor fagdepartementene, og Difi-rapporten gir ingen argumenter for at dette skal bli annerledes. Forslaget om sterkere samordningsfullmakter blir i rapporten stående i løse lufta uten nærmere begrunnelse av hva dette innebærer, hvem som skal ha disse fullmaktene, eller hvilken effekt det vil ha.

Den gjenstridige samhandlingen
Difi-rapporten har adoptert et nytt begrep: «wicked problems» som de oversetter med «gjenstridige problemer». Begrepet er ikke nytt, men kjent fra strategilitteraturen fra flere år tilbake. Difi-rapporten sier at begrepet kjennetegnes ved at nye problemer som oppstår involverer flere sektorer og er vanskelig å dele opp i avgrensede ansvarsområder – ergo blir samhandling vanskeliggjort.

Dette er en snever definisjon av «wicked problems». Det sentrale i begrepet er at omgivelsene endrer seg raskt og uforutsigelig og at tradisjonelle teknikker for å håndtere dette, ikke er relevante og gode nok. (se for øvrig min artikkel om sentrale omgivelsesfaktorer som påvirker offentlig sektor.) Det er ikke nødvendigvis at endringene er komplekse, men at de utfordrer aktørenes egne agendaer.

Og det er her utfordringen ligger: Kravene til samordning kommer fra utviklingstrekk i omgivelsene, og som i sin tid i første rekke utfordrer offentlige aktørers (også personers) interne agendaer.

Allerede i 2006 pekte daværende Statskonsult på at påvirkning fra eksterne faktorer kan føre til en differensiert og sektoriell politikk som går på tvers av kollektiv og samordnet handling. En kan ikke møte eksterne utfordringer med kun interne tiltak. OECD sier om dette:

”(forvaltningspolitikk) er å organisere offentlig sektor på en måte som muliggjør tilpasninger til endringer i samfunnsmessige behov, uten at hensynet til helhet eller demokratiske og forvaltningsmessige verdier går tapt. Regjeringer med fornyelse på dagsorden må være lydhøre for ulike gruppers forventninger og behov. Men når offentlige tjenester blir differensierte og fragmenterte, vil dette kunne redusere kapasiteten til kollektiv handling. Nye tilnærminger innenfor offentlig ledelse og administrasjon må omfatte mer enn rapportering og kontraktstyring. Å kople samfunnsmessige interesser til enkeltpersoners motiver og verdier må gis fornyet oppmerksomhet.”

Poenget er at «gjenstridige problemer» – for å bruke den norske betegnelsen – ikke løses ved kun å se det interne perspektivet; det er omgivelsesfaktorene selv som må trekkes inn i problemløsningen. Med andre ord hvordan kan innbyggere og næringsliv være premissgivere for bedret samordning?

Samhandlingsproblemer løses ved å se utover. Ikke innover.

Difi-rapporten skal nå brukes som kunnskapsgrunnlag i programmet for bedre styring og ledelse i staten som settes i gang av Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Det hadde vært ønskelig med et både bredere og bedre kunnskapsgrunnlag.