Av Torstein Olsen og Frode Sørensen, Post- teletilsynet

KOMMENTAR: Post- og teletilsynet (PT) registrer med glede at nettnøytralitet er tema i samfunnsdebatten igjen, men vi ser at det er behov for å svare på en del spørsmål som reises på ny. I denne artikkelen redegjør vi for PTs syn som ikke alltid fremstilles i debatten slik det faktisk er. PTs syn er allerede beskrevet i vår tidligere kommunikasjon om nettnøytralitet, men vi gjentar gjerne noen hovedpunkter som synes som de ikke er oppfattet ennå.

Balansert – ikke streng
PTs tilnærming til nettnøytralitet er balansert basert på to hovedpunkter som er de samme som de europeiske regulatørene er blitt enige om innen BEREC; (1) unntak for rimelig trafikkstyring på internettilknytningen og (2) unntak for tjenester som tilbys i parallell med internettilknytningstjenesten, såkalte spesialiserte tjenester.

PT står ikke for en streng nettnøytralitetsregulering som i liten grad tillater unntak for rimelig trafikkstyring og som ikke tillater unntak for spesialiserte tjenester – uansett hva enkelte andre måtte mene om det. Særlig det andre punktet om spesialiserte tjenester synes essensielt i forbindelse med den pågående debatten, og vi kommenterer dette mer inngående nedenfor.

I debatten blir det også foreslått at konkurranselovgivningen kunne gjort jobben. Men PT er på linje med Europa for øvrig når vi anser nettnøytralitet som å sortere under ekomlovgivningen. For det første er den transparensbaserte nettnøytralitetsreguleringen i dag en del av Ekompakken (se for eksempel Rammedirektivet artikkel 8.4.g). Videre er den nye nettnøytralitetsregulering som er under politisk behandling i Brussel i disse dager, en del av forslaget til forordning om Ett Europeisk Ekommarked.

Ulike former for differensiering
Differensiering av tjenestetilbudet basert på begrensning av tilgangen til innhold og applikasjoner, ville være en form for valgfri nettnøytralitet der tilbyderne velger hvilke abonnement som er nettnøytrale og hvilke som ikke er det. PT mener at dette ikke ville være i overenstemmelse med de norske retningslinjene, men dette er ikke en ny fortolkning, dette ble redegjort for allerede i 2011.

Hvilket problem dette er tenkt å løse, blir vi spurt. Som beskrevet i vår første artikkel om balansert nettnøytralitet: «Problemstillingen er imidlertid at brukerne ønsker å kommunisere med andre brukere! Dersom brorparten av dem man ønsker å kommunisere med, sitter bak ikke-nøytrale internettilknytninger i andre enden, vil man likevel være forhindret fra å kommunisere med disse… Nettet blir delt opp i ulike «soner» hvor man kan kommunisere med utvalgte applikasjoner, i stedet for at Internett forblir en åpen kommunikasjonsplattform.»

I ytterste konsekvens kan valgfri nettnøytralitet føre til et slikt scenario som vises på venstre side i figuren under. PT mener at tilbyderne allerede har store muligheter til å differensiere sine produkter basert på nettnøytrale metoder som hastighet og/eller volum, slik som illustrert på høyre side i figuren.

PTs uttalelse om kvoteunntak (zero-rating) baserer seg på prinsipp 3 i de norske retningslinjene: «Internettbrukerne har rett til en internettilknytning fri for diskriminering med hensyn til applikasjonstype, tjenestetype, innholdstype og hvem som er avsender eller mottaker». Ved første øyekast kan det se ut som om all trafikk håndteres likt ved denne takseringsmodellen, men så snart man har brukt opp datakvoten, vil trafikk som er unntatt fra kvoten fortsette, mens annen trafikk vil bli strupet eller blokkert. Dette er en klar diskriminering mellom ulike trafikktyper og viser at en praksis med kvoteunntak i det norske markedet ville være brudd på retningslinjene.

Kvoteunntak er en annen form for ikke-nøytral differensiering basert på begrensning av tilgangen til innhold og applikasjoner enn den mer direkte formen for valgfrie nettnøytraliteten beskrevet over. I debatten har det blitt hevdet at fravær av differensiering basert på begrenset tilgang til innhold og applikasjoner vil føre til at mange trolig blir ekskludert fra Internett. Men det er jo tvert imot begrensing av tilgangen til applikasjoner og innhold som ekskluderer brukerne!

Spesialiserte tjenester
Til sist tar vi for oss spesialiserte tjenester som er en hovedmekanisme for balansert tilnærming til nettnøytralitet. Aktører i bransjen hevder at enkelte tjenester ikke yter tilstrekkelige kvalitet når de tilbys over «best effort» Internett, og ønsker å kunne bruke avanserte former for tjenestekvalitetsarkitekturer for å bøte på dette. Videre ønsker aktører i bransjen å kunne benytte alternative forretningsmodeller til de som typisk benyttes på Internett.

Spesialiserte tjenester er definert av regulatørene for å kunne tilfredsstille disse ønskene fra bransjen samtidig som nettnøytraliteten kan ivaretas over Internett – altså balansert nettnøytralitet. For å kunne ivareta begge disse interessene som balanseres, defineres spesialiserte tjenester som tjenester som er klart atskilt fra internettilknytningstjenesten for å sikre at disse ikke skal degradere internettilknytningen og derved undergrave nettnøytraliteten.

PT har mange ganger kommunisert om spesialiserte tjenester, og Nasjonalt nettnøytralitetsforum 2014 tok opp spesialiserte tjenester som hovedtema, så dette temaet bør være ganske kjent for bransjen. På nettnøytralitetsforumet ble spesialiserte tjenester i fastnettet i form av IPTV tatt frem som eksempel. Samme dag publiserte Inside Telecom en artikkel om spesialiserte tjenester i mobilnettet. Når det i ettertid fremstilles som PT signaliserer at 4G-telefoni er problematisk, er dette stikk motsatt av hva PT ønsket å signalisere. Dette kan skyldes uklare uttalelser fra Frode Sørensen eller det kan skyldes at man tolker det man leser ganske vrangt. Men dette intervjuet er uansett ikke noe eksempel på at PT utelukker bransjen fra diskusjonen, når det sies klart og tydelig at her «er det viktig at regulatører og bransje ikke sitter i hvert sitt hjørne og tenker hver for seg. Vi må finne fram til en felles forståelse av problemstillingen».

Og for at det også skal være nevnt, når MMS presenteres som et eksempel på at PTs tilnærming til nettnøytralitet ikke fungerer, er dette noe som kan betraktes i samme kategori som 4G-telefoni (VoLTE). Poenget er altså at det er ikke all IP-trafikk som overføres over tilknytningen som sendes ut på Internett, det kan også tilbys spesialiserte tjenester i parallell med dette.

For PT var Nasjonalt nettnøytralitetsforum 2014 et ledd i utviklingen av felles forståelse av spesialiserte tjenester. Nå ser det imidlertid ut til at andre mer generelle spørsmål knyttet til nettnøytralitet har fanget oppmerksomheten først, og PT ser i utgangspunktet svært positiv på at vi kan få i gang en offentlig debatt om nettnøytralitet.

Denne kronikken er tidligere publisert på nettsidene til Post- og teletilsynet, som fra nyttår bytter navn til Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (NKOM). Innlegget er gjengitt med tillatelse.