KRONIKK: Offentlig sektor er full av visjoner, planer og aktiviteter. Men en mangler «den håpefulle strategiske handling». Det vil si en etatsleder som tør våge å gå ut av sin posisjon og invitere til «like-for-like»-samhandling.

Hvordan skal offentlig sektor bli mer effektivt ved hjelp av IKT? Det er to forutsetninger som må legges til grunn.

Det må legges frem et samlet, omforent og troverdig fremtidig målbilde av offentlig sektor. Den må være basert på en analytisk studie av de trender som vil påvirke sektoren (økonomiske, teknologiske, etc), men også ha et normativt preg, dvs. det er dette vi ønsker oss, eller det er dette som er nødvendig.

Så må det skapes en forståelse og innsikt i at samhandling mellom etater og forvaltningsnivåer ikke er et null-sum-spill hvor den enes gevinst er den andres tap, men en situasjon med variabel gevinst, ved å innlede en «like-for-like»-samhandling.

Dette innebærer ikke bare en konkret påvisning av at samarbeid om felles løsninger er til beste for alle, men det også må skapes tillit mellom etatsledere.

Håpefull strategisk handling
For å oppnå dette må noen innta det som i strategilitteraturen kalles en håpefull strategisk handling, dvs. velge å gå ut av sin posisjon som etatsleder per se, for å oppnå effekter som gir positiv gevinst på tvers av etatene, vise at null-sum-spillet ikke fungerer, å tørre å våge ved å innlede en «like-for-like»-samhandling.

Det har vært gjort før i offentlig sektor (gjennom tidligere skattedirektør Bjarne Hope). Dette krever et lederskap som går utover begrepet «strategisk IKT-lederskap»; det er en risikofylt handling som blander politiske, sosiale og kulturelle elementer i en grad som ikke ligger i noen «stillingsbeskrivelse».

Hvordan få dette til? Først ved å skape et realistisk og ønskelig målbilde som vil kunne få bred tilslutning.

Målbilde offentlig sektor 2025
Slike målbilder begynner nå å tegnes. Både forskningsprosjektet Semicolon og et initiativ av Difi og Statens Innkrevingssentral (SI) har levert gode eksempler på slike målbilder som det ligger mye arbeid og refleksjon bak. Disse ble presentert på Semicolon/NorStellas Samhandlingsarena forleden. Målbildene fra Semicolon og Difi ligner hverandre. Jeg skal her bare kort ta frem den fra Difi/SI:

Den ønskede situasjon for innbyggere/næringsliv i 2025 vil være:

«Offentlige tjenester vil tilbys (og ikke søkes på) i en inter- og proaktiv digital kommunikasjon med innbyggere/næringsliv; tjenestene vil kunne være differensiert og tilpasset den enkelte; informasjon fra innbyggere/næringsliv vil kun gis en gang, og at all offentlig kommunikasjon er harmonisert på tvers av etats- og forvaltningsgrenser.»

Målbildet (pdf) fra Difi/SI sier:

«At innbyggere og næringsliv tas med på råd i tjenesteutviklingen; at samhandlingen går på tvers (fødselsdialogen, innkrevingsdialogen, byggesaksdialogen); at en har en robust infrastruktur; at regelverk og IKT-løsninger er designet for å dele informasjon på tvers; at det finnes finansiering på tvers av etater; at etatene har etatsledere med «strategisk IKT-kompetanse».

Semicolon-prosjektet har mange av de samme elementene, men nevner i tillegg behovet for harmonisering av begreper og regelverk, harmonisering av informasjonsmodeller, og etablering av samhandlingsarenaer for erfaringsutveksling på tvers av sektorer.

Disse målbildene er fremdeles på et tidlig stadium og bør utvikles mer, men det forhindrer ikke at en allerede nå kan diskutere hvordan en strategisk håpefull handling vil kunne realisere dette målbildet. Men først må en ha en klar forståelse for hvorfor dette målbildet bør etableres.

Har offentlig sektor en reell virkelighetsforståelse?

Det snakkes spesielt i disse dager om at Norge som nasjon vil få tøffere tider i årene som kommer: Lavere oljeinntekter over lengre tid, vil innebære at olje og gass ikke lenger vil være en driver i norsk økonomi. Tvert om vil en måtte finne seg i lavere inntekter og høyere utgifter (priser på importerte varer), og dermed lavere vekst i brutto nasjonalprodukt.

Gullalderen er over.

Men det hindrer ikke at vi får en befolkningsutvikling med relativt flere eldre og relativt sett færre i aktivt arbeid. Samtidig vil veksten og kravet til offentlige tjenester øke. Offentlig sektor må produsere mer for mindre.

Som Mathilde Fasting i Civita pekte på i sitt foredrag (pdf), vil ikke dette kunne løses ved høyere skatter. Det viktigste – og langt mest effektive – tiltaket er økt produktivitetsvekst i offentlig sektor, en årlig økning på 0,25 til 3-4 prosent produktivitetvekst totalt sett, er en nødvendighet. Den sektoren som trenger dette mest, er helse- og velferdssektoren. Dette er samtidig det området som utvilsomt vil ha størst oppmerksomhet, politisk sett, i årene fremover; intet politisk parti, heller ikke de nåværende regjeringspartier, ønsker å bygge ned velferdsstaten.

Utenfra- og innover-perspektivet
Det som er det helt sentrale elementet i de målbildene som tegnes opp, er at de ikke kan realiseres uten å ta utgangspunktet i innbygger/næringslivsperspektivet, fremfor regelverk og organisering internt i offentlig sektor.

Dette synes helt selvfølgelig, og alle er enige i det. Men spørsmålet er hva innebærer det egentlig?

Da er det (igjen) grunn til å minne om hva tidligere skattedirektør Bjarne Hope i sin tid gjorde som sin «strategisk håpefulle handling», og som i første rekke skapte (den manuelle) forhåndsutfylte selvangivelse, og senere tok i bruk teknologi til å effektivisere øvrige tjenester – en effektivisering som fremdeles pågår, og som har gjort Skatt til et mønster for «digitaliseringen» i offentlig sektor.

Stortinget vedtok ikke elektronisk samordning eller at Skatt skulle levere forhåndsutfylt selvangivelse. Det Stortinget gjorde var å åpne opp for at Skatt kunne hente skatterelaterte data fra banker, forsikringsselskaper og borettslag. Det var Bjarne Hope selv – uten pålegg verken fra Storting, Finansdepartement eller andre – som benyttet denne muligheten til å snu selvangivelsesarbeidet på hodet fra «Si meg hvilke skatterelaterte data du mener vi skal legge til grunn, så skal vi se om du snakker sant», til «Dette er den informasjonen vi har om deg, er den riktig?»

Han snudde skatteetaten fra å være et kontrollorgan til å bli et serviceorgan. Dette var ikke bare å endre de interne prosessene, men å endre kultur og holdninger, og ikke uten kamp internt. Men han tok utenfra- og innover-perspektivet, og fikk frem at dette ikke var noen ulempe eller risiko for etaten.

Skal man ta målbildet på alvor er det akkurat det som vil være utfordringen i nær sagt alle tjenester som det offentlige tilbyr. De tjenestene som er nevnt i målbildet til Difi/SI – fødselsdialogen, innkrevingsdialogen, byggesaksdialogen – er alle tjenester som har sitt utgangspunkt «kundens» krav og forventning til sammensatte tjenester ut i fra et service- og ikke kontrollperspektiv.

Styring og struktur
Det er av mange pekt på at det såkalte ministerstyre, dvs. at offentlig sektor er delt opp i siloer, er den viktigste hindringen for å realisere et slikt målbilde som beskrevet. Men ministerstyre er den rammebetingelse som offentlig sektor må operere innenfor; det er helt utenkelig at det vil endres. Samtidig er det tvilsomt om det egentlig er problemet.

Skal vi følge logikken ovenfor – om at tjenesteutviklingen må skje ut i fra et ytre brukerperspektiv – er det ikke den konstitusjonelle styring og struktur som er problemet, men den interne organisering og styring internt og mellom etatene. Det er fem faktorer som vil drive dette ytre press fremover:

• Innbyggere og bedrifter blir mer krevende i sine forventninger til offentlig sektor.
• Den teknologiske utvikling gjør at det blir viktigere å se på effektivisering av hele verdikjeder og prosesser på tvers av etater, og ikke enkelt-prosesser i den enkelte etat.
• Skillet i etats-organiseringer blir derfor mer flytende, og mindre interessant sett fra omgivelsenes side.
• Det samme blir skillet mellom offentlig og privat sektor.
• Globaliseringen fører til at offentlige tjenester ikke bare kan privatiseres, men også kjøpes eksternt i andre land.

Helsesektoren er et godt eksempel på dette: Teknologien gjør det mulig for oss å drive med selvdiagnostisering; dette setter krav til legen som får sin rolle og autoritet utfordret. Helsektoren er derfor allerede i dag i ferd med å bli presset til effektivisering som følge av «brukerkrav» – og må derfor ta et utover-/innover-perspektiv i sine løsninger. Samtidig er riktig pasientbehandling avhengig av en sammensatt, men fragmentert verdikjede, hvor pasientinformasjon – epikrisen – ikke løper tvers gjennom hele kjeden. I tillegg er sektoren er konkurranseutsatt: privat helsetjeneste eller behandling i utlandet er alternativer for mange.

Da oppstår såkalte «wicked problems» – den interne organiseringen er dysfunksjonell overfor økte og annerledes brukerkrav.

Helsesektoren har i dag mange problemer på IKT-siden for å bli effektiv, men hovedproblemet er dette: Sektoren har en styringsstruktur som er umulig å styre gjennom.

Helsesektoren – den nye strategiske håpefulle handling?

Disse resonnementene fører til at et målbilde for hele offentlig sektor bare vil være en overbygning. Det må skapes et målbilde for den enkelte sektor både fordi målbildene vil være noe annerledes fra sektor til sektor, men ikke minst – det er der ansvarliggjøringen av at en når resultater, ligger.

Det har derfor ingen hensikt å se offentlig sektor under ett, og å la «samordningsansvaret» skje sentralt gjennom et departement eller direktorat. Samordningen må ha et konkret formål, være tidsaktuell, ha stor samfunnsmessig betydning og full politisk oppmerksomhet – og den må være sektorisert for å kunne gjøre den håndterbar.

Den sektoren som peker seg ut er derfor helsesektoren. En rapport (pdf) av helseforetakene som ble lagt frem nylig, sier at «til tross for store likheter med hensyn til behov og mål så driver de regionale helseforetakene få felles gjennomføringsprosjekter, har få felles løsninger og lite forpliktende teknologivalg».

På den annen side slår utredningen fast at «Felles statlig styring, finansiering, organisering og regelverk, samt nasjonale IKT-mål (min utheving)gir mange likheter mellom RHF-enes IKT-operasjon. Likhetene er spesielt store i beskrivelse av utfordringsbilde og i strategi og målbilder for hvordan IKT skal understøtte og styrke RHF-enes kjernevirksomhet».

Helsesektoren selv peker derfor på at en må få en felles nasjonal styring. De har også felles målbilde (èn innbygger – èn journal), en erkjent virkelighetsforståelse; god infrastruktur – og de har planer.

I en presentasjon for Samhandlingsarenaen presenterte assisterende helsedirektør Christine Bergland en aksjonsplan i 14 punkter for gjennomføring av en storstilt satsing for helsesektoren. De viktigste var:

• Å etablere sterkere nasjonal styring.
• Videreutvikle de nasjonale plattformene (helsenorge.no og kjernejournalen).
• Få tilgang til informasjon gjennom hele pasientforløpet.

Det er altså ikke bare et stort behov for samordning i helsesektoren; mulighetene for å få det til, er også store:

• Samhandlingsbehovet er stort gjennom flere ledd.
• Strukturen er kompleks.
• Behovet for «strategisk IKT-kompetanse» innen primærhelsetjenesten, er stort.
• Muligheten for samspill og samarbeid mellom privat og offentlige tjenester er stort.
• Det er store muligheter for uttrekk av strukturert informasjon fra de ulike kliniske dokumentasjonssystemene.
• Det finnes en nasjonal infrastruktur for å innhente, foredle og distribuere data og informasjon.
• Sektoren som sådan bærer spiren i seg til å bli ledende i verden på sitt område.

Det som gjenstår er en håpefull strategisk handling.

Begrepet er et paradoks: Strategisk – fordi den har et analytisk og rasjonelt forhold til hvilken utfordring en har; håpefullt – fordi en modig etatsleder vil ha store muligheter og god ryggdekning i å flytte sin posisjon ut av rollen som etatsleder og vise at samhandling gir større gevinst enn alenegang; og handling – fordi det er action som teller!

Vi trenger med andre ord en ny Bjarne Hope i helsesektoren!