Digitalisering: Tid for nye tanker (del 1)

KOMMENTAR: En representant fra Accenture skal ifølge Dagens Næringsliv overfor Stortinget ha sagt at Nav-skandalen kunne vært unngått dersom en hadde brukt flere (Accenture)-konsulenter.

Da – om ikke før – burde en ha skjønt at en trenger å tenke nytt omkring digitaliseringen av offentlig sektor. Særlig siden konsulentene ikke klarer det.

Jeg skal i to artikler se nærmere på dette. Den ene problemstillingen er hvorfor enkelte IKT-prosjekter feiler og utvikler seg til skandaler. Den andre problemstillingen går på hvorfor «fellesorganer» som Difi og KommIT ikke klarer å spille den rollen fullt ut som «pådriver» for digitaliseringen i offentlig sektor.

Tenketank
Fellesnevneren for tiltakene er denne:

Etablèr en «tenketank» i offentlig sektor som har til oppgave kunnskapsutveksling mellom etater om erfaringer med store IKT-prosjekter, samt om hvilke fremtidige utfordringer offentlig sektor står ovenfor på sikt. Arenaen driftes av Difi og KommIT i fellesskap, og består i hovedsak av aktører fra offentlig sektor selv – og ikke konsulenter.

Men la meg begynne med en kritisk analyse av Difi og KommIT. Uten erkjennelse av at disse organene har grunnleggende problemer i seg i dag, får man heller ikke etablert nødvendig autoritet og legitimitet hos disse til å spille en rolle for å unngå at etatene rammes av «IKT-skandaler» i milliard-klassen.

Evaluering av Difi og KommIT i sammenheng
Både Difi og KommIT har blitt «evaluert» av uavhengige konsulenter, henholdsvis Agenda Kaupang og Rambøll. Den siste riktignok med et begrenset mandat. Jeg har tidligere kommentert begge rapportene. En mer omfattende vurdering vil nå bli foretatt av et eksternt konsulentfirma med dette mandatet.

Begge rapportene sier at henholdsvis Difi og KommIT har fungert rimelig tilfredsstillende, og gitt viktige bidrag til digitaliseringen i offentlig sektor, men at begge har vesentlige «forbedringspunkter». Leser man rapportene nøyere får man et noe annet inntrykk – det som kalles «forbedringspunkter» er grunnleggende svakheter ved begge organisasjonene.

Det kan derfor være interessant å sammenholde hva disse to rapportene egentlig sier, som grunnlag for en samlet vurdering.

Men først den generelle bakgrunnen:

Rammebetingelser
En vurdering av regjeringens IKT-politikk må ta utgangspunkt i 3 overordnede rammebetingelser:

1. Digitaliseringen av offentlig sektor må fremdeles ta utgangspunkt i en fragmentert offentlig sektor med selvstendig ansvar til den enkelte etat, og en selvstendig kommunesektor. Det nye som Regjeringen har innført er at etatene skal ansvarliggjøres for sin egen effektivitet, og at de skal måles på gjennomføringskraft.

2. Det overordnede politiske signal slik det fremstår utad er «forenkling, forbedring, fornying» og prosjektet «ta tidstyvene». Men overordnet dette – og mindre synlig – er det politiske mål en mer kostnadseffektiv og produktiv offentlig sektor: Statlige etater får redusert sine driftskostnader med 5 prosent hvert år – det forutsetter effektivisering i form av IKT.

3. Norsk offentlig sektor må omstilles til å møte nye krav som følge av endringer i omgivelsene. Offentlig sektor vil møte en eksplosjon etter velferdstjenester som følge av «den demografiske utvikling»; andelen av befolkningen over 67 år vil øke fra 13 prosent til 22 prosent innen 2060. Rent politisk står offentlig sektor da overfor den problemstilling at fler og fler tjenester blir privatisert – uten at dette er resultatet av et bevisst politisk ønske.

Ansvaret for å effektivisere offentlig sektor ligger altså på den enkelte etat og kommune. Organer som Difi og KommIT skal utføre oppgaver innenfor dette området som ikke dekkes av etatene eller kommunene selv. De skal være «limet» eller «tjenesteleverandøren» som skal bistå etatene og kommunene i deres digitaliseringsarbeid.

Hvis vi systematiserer hva de to rapportene sier om de to organene, kommer vi frem til følgende:

Rollen som faglig premissgiver på IKT-området
Begge rapportene sier at hverken Difi eller KommIT har lykkes i sin rolle som strategisk pådriver. Rapportene sier henholdsvis at det skyldes at Difi har vært for operativt orientert, og at det ikke har vært noen god rollefordeling på dette området mellom KS og KommIT.

Det rapportene imidlertid i liten grad diskuterer er hvorfor det er slik. En årsak kan være at politisk ledelse ikke har noen klar politikk for hvorfor en skal «digitalisere» offentlig sektor. Tidstyver og forenkling, er ikke noe klart politisk mål. Det ville imidlertid en politikk som forklarer hvordan offentlig sektor skal utvikle seg i et større tidsperspektiv for å omstille seg til de endringer som følger av endringer i økonomien, alderssammensetningen, økte krav til nye tjenester, etc. Men det finnes ingen klare tanker om hvordan offentlig sektor skal møte endringer i omgivelsene. KS fremmet i 2010 forslag om å nedsette et utvalg for å utrede hvordan dette ville påvirke kommuneøkonomien og velferdstjenestene. Det forslaget ble aldri fulgt opp.

Siden et slikt overordnet mål ikke er klart nok uttrykt, blir det vanskelig for et underordnet organ å peke på hvordan denne utfordringen kan løses «ved hjelp av IKT». I tillegg vil flere av problemstillingene ha sin bakgrunn i forhold som har lite med IKT å gjøre, nemlig behovet for regelverksendring og endret forvaltningsutvikling.

En mangler altså «overbygningen». Men hvis den hadde vært der, hadde det da vært naturlig å legge oppgaven som «faglig premissgiver til IKT-politikken» til et underordnet organ? Begge rapportene mener nei. Det må legges til der politikken utformes og forvaltes, henholdsvis i Kommunal og moderniseringsdepartementet (KMD) og i Kommunenes Sentralforbund (KS). Men da har først og fremst KMD en «ryddejobb» å gjøre: KMD har i dag en avdeling for IKT og fornying som består av fire enheter: Digitaliseringsenheten, Forvaltningspolitisk enhet, Seksjon for IKT i samfunnet og Økonomisk analyseenhet. Departementet er derfor for fragmentert i forhold til en slik oppgave, noe også Agenda Kaupang peker på.

Men hovedbudskapet er – rollen som faglig premissgiver må legges tilbake til henholdsvis departementet og KS, og ikke til Difi eller KommIT.

Rollen som samordner av ulike IKT-tiltak av betydning for flere sektorer og forvaltningsnivåer
En av de helt sentrale målsetningene for etableringen av KommIT for 2 år siden var å koordinere behovene for IKT i kommunesektoren, og at kommunesektoren involveres i planleggingen av større statlige IKT-prosjekter som har vesentlig betydning for kommunesektoren.

En forutsetning for at KommIT skulle lykkes med den oppgaven, var at Difi lykkes med sin oppgave, nemlig bidra til samordning og koordinering av statlige IKT-tiltak. Samordning på kommunesiden, forutsetter samordning på staten sin side.

Det har de ikke lykkes med, rett og slett fordi – som Agenda Kaupang skriver – Difi ikke er involvert i de vesentlige IKT-tiltakene som skjer innen helse, justis og Nav. Rapporten drøfter i liten grad hvorfor det er slik, men ut i fra intervjuene kan man klart lese at Difi har liten tillit og legitimitet til å delta i slike IKT-prosjekter, eller å ha en slik samordningsrolle.

Spørsmålet er imidlertid også hva en slik «samordning» skal kunne bestå i.

En ting er å få vite om de enkelte sektorers planer. Minst like viktig er i fellesskap å kunne bidra til at regel-utformingen og lovgivningen på det enkelte område blir i en slik form at det vil gjøre IKT-satsingen enklere å styre (jfr. Nav), at det foretas nødvendig begrepsharmonisering, og at en får felles forståelse for gevinstberegning og gevinstuttak. Alle disse tre områdene har vært gjenstand for ulike vurderinger tidligere, senest ved den rapporten som Rambøll har laget sent i fjor høst på oppdrag fra KMD om kartlegging av finansierings- og gevinstrealiseringsmodeller.

Det finnes ikke noe enkelt svar på hvordan en skal organisere seg for å løse dette problemet. En mulig løsning er å se hvordan samordningsorganet SKATE kan løse dette. Det vil forutsette nytt mandat og ny autoritet til dette organet. Det er underlig at ikke noen av rapportene i denne sammenheng peker på SKATE som en mulig arena for en slik samordning, og analyserer hva som skal til for at SKATE skal kunne fylle en slik oppgave.

Rollen som utvikler, forvalter og drifter av felleskomponenter
Den alt vesentlige oppgaven som Difi har hatt, er arbeidet med «felleskomponenter». Dette er den oppgaven som har krevd flest ressurser i Difi.

Nå må det sies at Difis befatning med «felleskomponenter» begrenses til ID-porten, Sikker Digital Post (SDP) og reservasjonsregisteret. Sentrale felleskomponenter som Altinn, Folkeregisteret og Matrikkelen (Eiendomsregisteret) eies og driftes av andre etater. Difi har imidlertid hatt et ansvar for å utarbeide et såkalt «veikart» for bruk av felleskomponenter. Det viktigste her er en finansieringsmodell for felleskomponentene – en modell som ennå ikke er på plass.

Selv om begge rapportene fremhever utvikling og bruk av felleskomponenter som et viktig og sentralt arbeid som Difi får mye skryt for, er det også et faktum at utbredelsen ikke har gått som forutsatt. Flere har nå også begynt å stille spørsmål rundt hensiktsmessigheten av å ha flere slike postkasser, ja til og med hvor fremtidsrettet slik teknologi egentlig er. I tillegg kommer at etableringen av SDP har ført til kompetansestrid mellom Altinn og Difi – noe evalueringsrapporten av Difi er veldig klar på.

Som påpekt av Difi (se slide 35) på Altinn-dagen 2014, representerer også de de ulike transportinfrastrukturer et problem både for brukere og leverandører. Det er lite samordning, de er ressurskrevende og uoversiktlig for leverandører og brukere, og utbredelse skjer i parallell uten synergieffekter.

Kommunesektoren har brukt KS SvarUT-tjenesten som er et resultat av tett og effektiv samhandling mellom et sterkt kommunalt utviklingsmiljø (Bergen Kommune) og KommIT. Tjenesten har fått meget god utbredelse og betraktes nå som et viktig supplement til de statlig utviklede felleskomponentene.

Rambøll-rapporten konstaterer imidlertid at samarbeidet om å utvikle videre felleskomponentene sett ut i fra kommunenes behov har vært «mangelfullt. Det er åpenbart at en her tenker på manglende samarbeid i forhold til etableringen av SDP, og ikke generelt. Det problemet synes nå løst ved at SvarUt nå betraktes også som et viktig supplement til SDP.

Men i sum er den «infrastruktur» – også kalt «byggeklossene» i digitaliseringen – lite samordnet og samkjørt. Det har ført til kompetansestrid mellom sentrale offentlige aktører, og forvirring hos leverandører og brukere. Regjeringen – KMD? – må, som også Agenda Kaupang sier, snarest skjære igjennom. Som jeg – og andre, for eksempel IKT-Norge – har foreslått tidligere, bør de midler som trekkes inn fra driftskostnadene og føres tilbake til fellesskapet slik statsbudsjettet for 2015 legger opp til, brukes til investeringer i felles IKT-plattform. I tillegg bør tilgang til og bruk av felleskomponentene være gratis.

Rollen som kunnskapsutvikler og kunnskapsformidler
En må skille mellom det å være kunnskapsutvikler og kunnskapsformidler, altså det å utvikle ny kunnskap eller formidle kunnskap.

Begge rapportene sier at både Difi og KommIT har vært svake på rollen som kunnskapsutvikler, ja, en kan vel si at den rollen har vært helt fraværende. Som Agenda kaupang også nevner, bør denne rollen omfatte aktiviteter som:

• Etablering av felles møteplasser for erfaringsutveksling mellom etater og kommuner om IKT-prosjekter.
• Kompetanseutvikling i grenselandet mellom IKT, forvaltning- og ledelsesutvikling og innovasjon.
• Etablere en» tenketank» for hele offentlig sektor.

Difis bidrag i dette synes å være ulike typer rapporter som viser utbredelsen av ID-porten, eller hvorfor samhandling mellom sektorer ikke går bedre, osv. Rapportene har ulik kvalitet og interesse.

På kommunesektoren har tiltak for å heve IKT-kompetansen ikke kommet langt; Et nettverk for rådmenn har ikke blitt noe av; en forvaltningsmodell for IKT-utvikling i kommunesektoren er ikke blitt noe av.

Både statlig og kommunal sektor må fylle denne rollen bedre i tiden fremover. Det å se forvaltningsutvikling, innovasjon og IKT i sammenheng er her helt avgjørende.

Det viktigste er å etablere en arena for kunnskapsutvikling og erfaringsutveksling om IKT-prosjekter. Situasjonen i Nav er ett eksempel på betydningen av en slik arena. Mange mener at mye av årsaken til den fadesen er at Nav – spesielt gjennom sin daværende IKT-leder – valgte å kjøre dette som en «lukket» prosess, hvor avhengigheten til konsulentmiljøene ble større enn verdien av å trekke veksler på erfaringer i Skatt, Lånekassen og andre vellykkede IKT-prosjekter.

Samtidig bør en slik arena også innta posisjonen som en «tenketank» om hvilke fremtidige utfordringer offentlig sektor står ovenfor på sikt. Det finnes mye god kompetanse om dette i ulike miljøer – innen offentlig sektor, akademia og i andre miljøer, men som ikke samordnes og tilflyter beslutningstagere i sentrale etater og kommuner. Konsulentfirmaene skal angivelig på høringen i Stortinget i forrige uke om Nav, ha uttalt at Nav-skandalen kunne vært forhindret dersom en hadde brukt mer konsulenter.

Om noe så viser dette bare at makten må tas fra konsulentene og overføres til fagetatene selv og eksterne fagmiljøer som ikke har forretningsmessig egeninteresse i saken, som akademia.

Dette er noe Difi og kommunesektoren bør gå sammen om.

Rollen som rådgiver/konsulent
Med rådgivning menes konsulentoppdrag på bestilling fra den enkelte etat eller kommune. Hensikten her er å benytte Difi/KommITs generelle kompetanse til rådgivning på konkrete problemstillinger.

Etater og kommuner ønsker mer rådgivning fra Difi/KommIT, men ingen av dem har dette som noe sentralt element i sin strategi, og det er heller ikke ønskelig å bruke mye tid og ressurser på dette fra KMD og KS sin side. Rådgivningsoppdragene har derfor vært begrenset.

Evalueringsrapporten fra Difi anbefaler ikke at Difi har en slik rådgivningsrolle, både fordi det vil stjele ressurser fra andre og mer sentrale oppgaver, men også fordi det er vanskelig å utøve den rollen all den stund Difi også forvalter flere av løsningene.

Rambøll-rapporten refererer slik fra sine intervjuer: «Sett fra kommunenes side har Difi flere roller; de er både premissgivere, oppsøkende rådgivere, utviklere av løsninger og konsepter, og eier/forvalter/drifter dessuten egne løsninger. KS og KommIT er veldig opptatt av disse dobbeltrollene, som de mener er uheldige. Det hadde vært bedre om Difi ikke selv forvaltet noen løsninger». (side 89).

Rollen som bestiller/innkjøper
Her er rollene forskjellig mellom Difi og KommIT.

Evalueringen av Difi legger stor vekt på behovet for enklere anskaffelser generelt, og anbefaler dette området overført til annen organisasjon (uten å nevne hvilken). Begrunnelsen er at området har få synergieffekter med de øvrige områdene som Difi har.

Rapporten har en svakhet her ved at de kun har intervjuet NHO som ekstern aktør, og ikke Abelia og IKT-Norge som har klarere og mer kritiske synspunkter på hvordan anskaffelsesprosessen i Difi utførers på, og peker blant annet på det uheldige i den dobbeltrollen Difi har som utvikler, forvalter og bruker av anskaffelsesreglementet.

KommIT på sin side har hatt som målsetning å drive kompetanseopplæring overfor kommunesektoren i å bli bedre og mer profesjonelle bestillere. Oppgaven har vært å etablere et bestillernettverk for at kommunesektoren skal bli dyktigere bestillere. Men dette har de til nå ikke lykkes med. Noe av grunnen oppgis til å være tvil om KommIT er korrekt samarbeidspartner/motpart.

KommIT har ikke hatt som oppgave å være et kompetansesenter for selv å kunne forhandle frem avtaler med relevante IKT-aktører på vegne av hele kommunesektoren. Policyen er at KS ikke vil gripe regulerende inn på IKT-markedet; det er opp til den enkelte kommune å inngå slike avtaler med IKT-leverandører. At dette potensielt vil kunne føre til 428 ulike løsninger, er ikke problematisert. Men burde vært det.

Konklusjoner
Hvilke konklusjoner kan vi trekke av disse to sammenlignende studier?

1. Verken Difi eller KommIT har lykkes med oppgaven å være faglig premissleverandør til statlig og kommunal IKT-politikk. Det er også et spørsmål om det er naturlig å la en operativ enhet ha den rollen. Begge rapportene peker på at dette heller er oppgaver for henholdsvis departement og KS.
2. Difi har ikke lyktes i å bli en medaktør eller medspiller i store offentlige IKT-prosjekter, og KS/KommIT peker på at de ikke blir tilstrekkelig informert i forkant om store IKT-prosjekter som berører kommunesektoren. Det er vanskelig å peke på at dette er Difis eller KS/KommITs ansvar; Her mangler det en overordnet styring og plan fra KMD og KS.
3. Difi og KommIT har på sentrale punkter ikke klart å koordinere seg. Årsakene er sammensatte og gjensidige. Igjen mangler en en overordnet strategi og plan fra KMD og KS i dette.
4. Hverken Difi eller KommIT har klart å etablere kunnskapsarenaer for erfaringsutveksling mellom etater og kommuner om bruk av IKT.
5. Verken Difi eller KommIT har vært flinke til å vise sammenhengen mellom innovasjon, forvaltningsutvikling og bruk av IKT.
6. Difi har bare delvis lykkes i å lage en infrastruktur som en grunnstein i digitaliseringsarbeidet. Ansvaret for finansiering og utvikling av felleskomponentene er fragmentert. KommIT har vært flinke til å utnytte Altinn som «SvarUt-tjeneste», men bruk av Altinn og forholdet til SDP er uklart.
7. Rollen som rådgivere er bare delvis dekket, og har liten troverdighet da flere peker på det uheldige i dobbeltrollen som utvikler, forvalter og rådgiver.
8. Difi og KommIT tilbyr nyttige «verktøy» for digitaliseringen så som standarder, Prosjektveiviser, Kokebok for gevinstrealisering etc. Men disse blir bare i liten grad brukt.