Digitalisering: Tid for nye tanker – del 2. Første del kan leses her: Makten må tas fra konsulentene

KOMMENTAR: Navs moderniseringsprosjekt vil verken koste 3,3 eller 5 milliarder kroner. Sluttsummen blir på 50 milliarder kroner.

Prosjektet har naturlig nok fått stor oppmerksomhet. Både fordi det er store beløp involvert, og at budsjettoverskridelsene er betydelige. Men viktigst er at Nav står for 1/3 av utbetalingene over statsbudsjettet, og representerer et område som vokser mest, og derfor har stor politisk oppmerksomhet.

Høringene i Stortinget har ikke brakt frem noe nytt. Det er vanskelig å si hva årsakene til de store budsjettoverskridelsene er, bortsett fra slike oppsummerende kommentarer som feil konseptvalg, dårlig prosjektstyring, lite trygdefaglig involvering og feil leverandørvalg. Men hva som ligger bak dette, er vanskelig å si sett utenfra.

Det høringen i Stortinget fremfor alt viser, er at denne type høring er lite egnet til å få frem de reelle problemstillingene.

I et innlegg i Dagens Næringsliv i desember i fjor, ga Difi-direktør Ingelin Killengreen svar på hvordan Difi kan bidra til at slike IKT-skandaler skal unngås i fremtiden. Killengreens oppskrift er kompetanseoppbygging hos etatslederne, og kvalitetssikring og rådgivning i digitaliseringsprosjekter under 750 millioner kroner. Det holder ikke. Særlig også fordi det var de statlige kvalitetssikringssystemene KS1 og KS2 som ikke klarte å fange opp svakhetene i prosjektplanen, slik Nav har fremstilt det i høringen på Stortinget. Og det er heller ikke der problemet ligger.

Man sier gjerne at grunnene til budsjettoverskridelser skyldes mangler i kravspesifikasjonene, uklare bestillinger til leverandørene, svakt engasjement fra ledelsen i gjennomføring av prosjektene, dårlig prosjektstyring etc., altså elementer som ikke har noe med teknologien som sådan å gjøre. Det er gjerne IKT-folk – og spesielt IKT-leverandørene – som peker på slike forhold. Det har de delvis rett i.

Men også teknologien i seg selv og hvordan en IKT-løsning utvikles, er en like så vesentlig årsak.

Skal Difi ha noen mulighet til å innta en posisjon som tenker nytt, og som bidrar til at IKT-prosjekter i offentlig sektor ikke utvikler seg til skandaler, må de ta innover seg dette:

Hvor mye koster et IKT-system?

Det er misvisende å se kun på utviklingskostnadene for å finne ut hva en IKT-løsning «koster». En må ta med «livsløpskostnadene», dvs. hva det vil koste å drifte et system i dets levetid.

Gartner har i en rapport fra 2013 pekt på at utviklingskostnadene normalt vil være 8 prosent, mens drifts- og vedlikeholdskostnadene vil være 92 prosent under et livsløp på 15 år. Det er den såkalte «8/92/15»-modellen. (Peter Hidas har forklart dette godt i denne artikkelen: Kostnader er mer enn kjøpesum).

Anvendt på Nav-prosjektet vil dette tilsi at de totale livsløpskostnadene vil være på drøyt 50 milliarder når utviklingskostnadene er 5 milliarder. Det betyr at Nav må ut med 3 milliarder hvert år i 15 år for å dekke drift og vedlikehold av investert beløp. Denne Gartner-modellen er ikke ukjent for offentlig sektor. Den ble lagt til grunn da bla. Mattilsynet utviklet sitt system for eksportattest for sjømat, et system de for øvrig fikk «Bedre Stat-prisen» for i 2013. Den er også omtalt av Difi i en rapport fra 2013.

Hensikten med modellen er å vise at det ligger en stor – og ofte undervurdert – kostnad i det som skjer etter at IKT-prosjektet er ferdig utviklet. Fokus har vært på at prosjektene skal levere på tid og kostnad. Men det Gartner-modellen indirekte peker på er at det er en risiko for å prioritere prosjektmål for høyt, på bekostning av egenskaper av egenskaper som påvirker levetidskostnaden. I løpet av 15 år må systemet ikke bare forbedres, men helt sikkert også integreres med andre systemer. Dette blir ofte oversett og undervurdert. Det som hadde derfor vært det viktige er å se hvordan og med hvilke elementer Nav-prosjektet var estimert med hensyn til levetidskostnadene.

Det er derfor forunderlig at Stortinget ikke spurte etter hva den totale kostnad for systemet i dets levetid ville være; ennå mer forunderlig er det at Nav ikke la frem det tallet – det må jo ha vært et element i den omfattende planleggingen de har hatt av prosjektet.

Konsulenter som kostnadsdrivere
Konsulenter er av og til viktige og nødvendige for å få utviklet et IKT-system – også i offentlig sektor. Men det mange ikke er klar over, er at bruken av konsulenter ofte er den viktigste kostnadsdrivende faktor i utvikling og drift av et system:

• Som oftest bygges systemet rundt «standardiserte rammeverk» – som egentlig er proprietære, leverandørspesifikke rammeverk eller verktøy (fra Microsoft, Oracle, IBM etc.). Konsulentfirmaet må utvikle mye kode rundt dette rammeverket for å få det til å fungere sammen med den løsningen som skal utvikles. Det betyr økte kostnader for kunden og økte inntekter for konsulentfirmaet fordi den får en inntekt fra leverandøren av rammeverktøyet.
• Utviklingen skjer basert på konsulentfirmaets egenutviklede og spesialtilpassede metodikk. Det blir solgt inn som «best practice». Det bidrar til å stenge andre konsulentfirmaer ute fra innsyn i utviklingsmetodikken. Utviklingsprosessen blir ikke transparent og åpen.
• Konsulentfirmaene er notorisk lite interessert i å bruke åpne, internasjonale standarder i sitt utviklingsarbeid, eller bruke nasjonale «felleskomponenter».
• De er heller ingen tilhengere av modulært oppbyggede løsninger, men tvert om integrerte fellesløsninger.
• Mange systemer sliter med stor teknisk gjeld fordi dokumentasjonen er mangelfull, og/eller metodikken er for dårlig. Det gir grunnlag for merarbeid i vedlikeholdsarbeidet.

Summen av alt dette er at utviklingskostnadene blir større enn de burde og skulle ha blitt. I tillegg etableres det kundebindinger som gjør det vanskelig – for ikke å si umulig – ikke å benytte samme konsulentfirma til drift og vedlikehold: koden er proprietær, metodikken spesiell, dokumentasjonen mangelfull.

Man må ikke tro at dette er tilfeldige hendelser som uheldigvis fører til økte utviklings- og vedlikeholdskostnader. Dette er tvert om kjernen i konsulentfirmaenes forretningsmodell.

Hvordan motvirke konsulentenes makt?
Det ene er selvsagt å bli en bedre og mer profesjonell bestiller. Men for å bli en bedre bestiller, må etatene samarbeide også i den hensikt å få til bedre gjenbruk av allerede utviklede systemer i andre etater. Det kan f.eks. antas at mye av det som er utviklet i Skatt f.eks. kunne bli brukt i Nav. Problemet er at en ikke vet – og konsulentfirmaene er ikke interessert i å vite det. Det er bare offentlig sektor selv som kan bidra til slik åpenhet seg i mellom – gjennom f.eks. den «tenketanken» som er foreslått.

Det vil i en gitt anbudssammenheng gi etatene større styrke i å kreve gjenbruk, bruk av standarder, modulært oppbyggede systemer, bruk av felleskomponenter, etc.

Det andre er å få utarbeidet en felles strategi for gjenbruk av felleskomponenter og fellesløsninger. Det vil føre til at etatene klarere ser hvordan fellesløsninger kan utnyttes når nye sektorspesifikke løsninger skal utarbeides; det vil stille krav til eierne av disse fellesløsningene av hvordan disse fellesløsningene skal forvaltes og utvikles videre; det vil vise brukerne av offentlige tjenester at det offentlige samarbeider og deler informasjon, og det vil overordnet bli en bedre utnyttelse av felleskapets ressurser – og dermed skattebetalernes penger.

Dette temaet er gjenstand for diskusjon i samordningsorganet SKATE «as we speak», nemlig i dag (onsdag). I saksfremlegget heter det: «”Arbeidsgruppe Veikart mener dette området bør prioriteres høyest. Det er et meget stort område, som grovt sagt omfatter hvordan samhandlingen i og med forvaltningen best kan gjøres, og nødvendige forutsetninger for å få det til.”»

Det tredje er selvsagt å motvirke konsulentenes besvergelser om hvor komplekst alt ting er. Konsulentfirmaene har en egeninteresse i å fortelle hvor komplekst, vanskelig og uoversiktlig alt er. Dette blir etatene og den enkelte interne IKT-konsulent og fagansvarlige blendet av, og bestiller et komplekst system. Denne konsulentmakten kan bare møtes med motmakt, dvs. felles kollektiv kompetanse på tvers av etater og forvaltningsgrenser – fanget opp og styrt av «tenketank».

De store konsulentselskapene – som Accenture-direktøren gjorde under høringen på Stortinget – elsker å vise til hvor komplekst alt er, og at bare de kan løse etatenes komplekse problemstillinger. Det minner om et eventyr vi alle kjenner til:

Keiserens klær
Vi kjenner alle til H.C. Andersens eventyr om «Keiserens nye klær» – om keiseren som vandret nedover gaten i bare undertøyet, til et barn ropte ut «Men han har jo ingen klær!».

Veverne hadde i lang tid innbilt folket at keiseren hadde fine klær på seg vevet i den vakreste silke. Kunne du ikke se det var du enten usedvanlig dum, eller usedvanlig udugelig i ditt embete.

Men keiseren hadde altså ikke noen nye, fine silkeklær. Veverne hadde selv tatt alt det fine kledet og puttet i sin egen lomme. Den interne IKT-konsulenten ser det, men siden han vet at han ikke er usedvanlig dum, forstår han at han at han er usedvanlig udugelig i sitt embete.

Den interne kvalitetssikringen som ble hyret inn av keiseren for å kvalitetssikre leveransene, blir blendet av veverne; at noen virkelig kunne tro på slikt tøv som veverne hadde innbilt keiseren? Er det av frykt for å skille seg ut, å bli erklært dum og udugelig at ikke noen sier i fra? Er gruppepresset for stort?

Keiseren selv forstår at den lille gutten har rett. Det taler vel til keiserens fordel? Han holder jo koken til den bitre slutt, gjennomfører opptoget, med IKT-leder og utviklingsavdelingen bak som bærer på slepet – som jo slett ikke finnes.

Men vi andre vil være mest opptatt av keiseren selv. Han ante jo selv at han ikke hadde noe tøy på seg. Hadde han så lite tillit til sin egen “strategiske IKT-kompetanse” at han overså sine egne observasjoner? Hvilken pris ville han spille for ikke selv å fremstå som dum, nemlig et opptog for alt folket, splitter pine naken? Hans forfengelighet og irrasjonalitet tok jo helt overhånd!

Det er her eventyrets budskap ligger. At de bedragerske veverne klarer å innbille både keiser, embetsmenn og allmuen at ting er slik som de selv sier.

Etableringen av en «IKT-tenketank»
Det investeres store midler i «digitaliseringen» av offentlig sektor. Det er en samfunnsmessig nødvendighet å sikre at disse midlene blir brukt på best og mest kostnadseffektiv måte. Da kan en ikke bruke lettvinthetens nådegave ved å si til Stortingets Kontroll- og konstitusjonskomitè at løsningen er bruk av flere eksterne konsulenter, slik en Accenture-direktør gjorde ifølge Dagens Næringsliv. Bruk av eksterne konsulenter kan i seg selv være kostnadsdrivende og årsak til den store kostnadsbruken til IKT. Eksterne konsulenters «verdensbilde» av offentlig sektor er i seg selv et hinder for digitaliseringen.

Også bransjeorganisasjonen til IKT-næringen har sett dette. I en kommentar til Nav-høringen sier IKT Norge: «Istedenfor kostbare konsulenter i hvert enkelt prosjekt kunne staten hatt en fast gruppe av eksperter som kunne arbeidet aktivt ute i de statlige IKT-prosjektene for å ivareta statens helhetlige interesser. De kan bidra til verdifull gjenbruk, påpeke standardiseringsløsninger, sikre samhandling på tvers av forvaltningen og fremme bedre utveksling av data og informasjon mellom forvaltning, innbyggere og næringsliv».

Det er nå på tide å tenke nytt om «digitaliseringen» av offentlig sektor, også når det gjelder utviklingen av enkeltstående IKT-systemer i den enkelte sektor. Det bør etableres en tenketank bestående av aktører med erfaringer av og kjennskap til offentlig sektor, og som også kan brukes som «task force» for å sikre gjenbruk av moduler på tvers av sektorer, bruk av standarder og felleskomponenter, etc.

Tar Difi ballen gjennom initiativ til å etablere en slik gruppering og å ta en rolle i en slik enhet?

Eller skal de fortsette med å være marginalisert i forhold til de store digitaliseringsprosjektene i offentlig sektor?